强化法治保障
构建具有云南特色的现代公共文化服务体系
——《云南省公共文化服务保障条例》立法综述
我省公共文化领域首部综合性、全局性、基础性法规——《云南省公共文化服务保障条例》（以下简称《条例》）经省十三届人大常委会第三十二次会议审议通过，已于2022年9月1日起施行。
制定条例的背景
《条例》分为总则、公共文化设施建设与管理、公共文化服务提供、国门文化建设、保障与监督、法律责任和附则共7章52条。从《条例》题目来看包含四个关键词：公共、文化、服务、保障，公共是属性、文化是内容、服务是过程和手段，保障则是关键，我省公共文化服务保障条例立法工作正是围绕这四个关键词展开的。
2009年，广东省率先出台《广东省公共文化服务促进条例》，用制度保障文化强省建设；2015年，江苏省在《公共文化体育设施条例》基础上，结合江苏实际和省外立法经验，制定出台了《江苏省公共文化服务促进条例》。这两部在相关上位法出台前制定出台的地方性法规，为国家层面开展公共文化服务保障法提供了借鉴。《中华人民共和国公共服务保障法》于2016年12月制定出台后，浙江、天津、湖北、陕西、贵州、重庆、安徽、湖南、上海、江西、四川、甘肃等省市先后公共文化服务保障条例或者实施办法。
《中华人民共和国公共文化服务保障法》施行后，省委、省政府出台了系列政策措施，公共文化服务取得明显成效，但与当前经济社会发展和人民群众日益增长的精神文化需求相比，我省仍存在很大差距和不足。一是全省文化事业投入不足，公共文化服务主要指标全国排名靠后。如每万人拥有公共图书馆面积、人均拥有公共图书藏书量、人均购书费、每万人拥有群众文化设施建筑面积等在全国排名倒数。二是基层公共文化设施欠账多，基层队伍不足，补短板任务重。三是供需脱节，公共文化服务标准化均等化有待进一步提升。四是公共文化服务效能发挥欠佳。因此，通过立法加快推进我省公共文化服务体系建设，促进我省基本公共文化服务标准化均等化，提升我省公共文化服务效能，保障我省群众基本文化权益并满足群众日益增长的精神文化需求，推动我省文化繁荣发展，建设文化强省，是十分必要的。于是，2019年，足球比分网：将《条例》列为了预备立法项目。
（云南省公共文化服务发展指标与全国排名情况表）
起草过程和立法原则
在立法途径的选择上，省人大教育科学文化卫生委员会基于以下几点考虑决定牵头起草该条例：一是我国文化领域的法律和行政法规较少，有“两部半法律治文化”的说法（两部法律指文物保护法、非物质文化遗产法，半部法律指著作权法），我省文化方面的地方性法规仅有《云南省非物质文化保护条例》《云南省文化市场管理条例》《云南省纳西族东巴文化保护条例》等为数不多的几部，且无基础性、全局性的地方性法规。由此可以看出，我省文化立法是薄弱环节，这与云南是民族文化大省的地位不符。二是从目前我国行政管理体制来看，公共文化涉及了思想宣传、文化、新闻出版、广播电视、体育、教育以及科普、群众性法治文化等多个部门，是涉及面广泛的社会事业，而不是文化行政主管部门一家的事情，从方便协调的角度选择由委员会牵头起草。三是借鉴全国人大和部分省（自治区、直辖市）人大常委会对公共文化服务保障立法由人大牵头起草的立法方式，以缩短出台时间。
我省《条例》立法工作坚持以习近平法治思想为指引，落实党委领导、人大主导、政府依托、社会参与的立法工作格局，践行全过程人民民主要求，切实推进科学立法、民主立法、依法立法。在省文化和旅游厅草拟稿的基础上，对国家上位法已经明确规定的内容进行了整合和删减，在论证评估和各方意见，结合我省公共文化服务保障存在的问题和成功经验，在突出解决问题的同时，增加了“国门文化建设”章节。经数十次修改完善，经省人大教科文卫委审议后，形成了《条例》草案议案。
在此立法过程中，省人大教科文卫委、法制委及常委会法工委、省文化和旅游厅等部门紧密协作，充分发挥立法工作者、业务工作者、专家学者的作用，广泛开展调研，上网征求意见，多次就重点问题和重要制度设计进行专题研究并征求省委宣传部、省外办、省民族宗教委及全国人大教科文卫委、国家文化和旅游部的意见，多次征求省级部门、州（市）人大常委会及人民群众意见，多次组织到乡镇（街道）、村（社区）、各类文化体育协会、各级各类公共文化设施单位、国门文化交流中心、国门书社等开展调研座谈，广泛了解情况，深入听取意见，对《条例》草案进行反复论证修改，确保立得住、有特色、可操作。在起草的过程中，重点把握了以下原则：一是注重顶层设计，二是坚持问题导向，三是体现地方特色。
规范的主要内容
《条例》既与国家上位法保持一致，又结合了我省实际，具有很强的针对性和可操作性。《条例》主要突出了以下几个方面的内容：
明确政府主体责任。公共文化服务是政府提供的基本公共服务，是体现社会公平正义的事业。因此，公共文化服务法治建设首先强调的是各级政府的主体意识、责任意识和自觉意识。《条例》一是在上位法基础上，对各级人民政府及有关部门、村（居）民委员会的管理职责进行细化。二是按照补齐公共文化设施短板的原则，分级规划建设各类公共文化设施。三是规范公共文化设施建设，保障建设用地，重建、改建公共文化设施不得降低配置标准、建筑面积，新改扩建居民住宅区规划建设配套公共文化设施。
强调推进均衡发展。发展不均衡是我省公共文化服务的突出短板，城乡差距、地域差距、人群差距十分明显。《条例》一是加强公共文化服务资源跨部门、跨行业、跨区域整合，推进公共文化服务一体化发展。二是统筹公共数字文化工程建设管理，推进公共文化服务网络互联互通、资源共建共享。三是着力推进公共文化服务均等化，面向基层、服务大众，体现公益性、基本性、均等性、便利性。四是完善管理机制，推进县级图书馆、文化馆总分馆制建设，推动公共文化资源共享和服务延伸。五是关注弱势群体和特殊群体，规定公共文化设施应当配置无障碍设备，应当根据未成年人、妇女、老年人、残疾人和流动人口多的特点和需求，提供相应的公共文化服务。
突出国门文化建设。我省在全国率先开展国门文化建设且工作卓有成效，积累了不少经验，做了很多开创性工作，《条例》将其上升到法规中并作了一些制度设计：一是规定省人民政府持续推进边境文化长廊建设，制定国门文化建设规划，整合发展改革、文化和旅游、民族事务、广播电视、教育、科技、卫生健康、商务、外事等部门资源，统筹推进国门文化建设。二是规定边境各级人民政府应当加强边境地区公共文化基础设施建设，统筹建设国门文化交流中心等公共文化设施。口岸应当建设文化旅游、民族风情和景区景点展示区。通过边境和口岸等点线结合的方式，搭建文化交流平台，展示中华优秀传统文化，加强与周边国家文化交流合作，促进民心相通。三是规定省内各部门对外交流中开展公共文化领域国际合作与交流的同时，也规定推进与周边省份公共文化服务一体化发展协同开展对外交流合作。
统筹文旅融合发展。“旅游是载体，文化是灵魂”是文旅融合的核心理念。我省是旅游大省，依托我省丰富的公共文化和民族文化资源，全面推进“文化+旅游”融合发展模式，不断提升景区文化、打造文旅融合精品，构建全域旅游大格局，推动我省旅游业高质量发展。《条例》一是发掘旅游资源的文化内涵，指导各类旅游景区、景点开展公共文化服务。二是公共图书馆、文化馆、博物馆、纪念馆、民族文化生态保护区、非物质文化遗产传习场所等开展旅游服务，促进文化和旅游融合发展。但是《条例》规定的文旅融合较为原则，在实际操作中需要各级文旅部门要进一步做好文化和旅游逐渐走向深度融合这篇大文章，明确“融什么”“怎么融”问题。
科学布局公共文化设施。公共文化设施是支撑公共文化全覆盖的基础，这是我省补短板的重要内容之一，主要解决消灭空白、达到标准、完善功能、合理布局的问题。《条例》一是明确了省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）街道和村（社区）的公共文化设施布局、种类、数量、规模，满足人民群众基本文化需求。二是任何单位和个人不得侵占公共文化设施建设用地或者擅自改变用途，确需调整的应当重新确定建设用地且不得少于原有面积。重建、改建的公共文化设施不得低于原有建筑面积和配置标准。建设拆除同时进行的，应当安排过渡性公共文化设施，保证公共文化服务不间断。三是结合省情对移民搬迁安置点的公共文化设施作出规定。四是规定公共文化设施应当在人口集中、交通便利、方便群众参与的地点选址。
强化组织保障措施。明确经费保障、人员配备和队伍建设，将公共文化服务经费纳入本级预算，安排公共文化服务所需资金，公共文化服务经费支出应当与当地经济社会发展水平相适应，建立有公众参与的公共文化服务效能考核评价制度，提高公共文化服务保障能力。规定县级以上人民政府应当按照公共文化设施的功能、任务和服务人口规模，合理设置公共文化服务岗位，配备相应专业人员。
细化社会力量参与。围绕人民群众的多元化文化需求，坚持政府主导，发挥市场作用，引入社会力量，着力创新体制机制，着力整合利用各类文化服务资源，着力提高公共文化服务效能。在公共文化领域，按照图书馆法规定，像公共图书馆等机构的设置主体是政府和法人，明确由政府主导。而像美术馆、健身场馆等机构的社会化程度就会高一些，面向个人收费或有偿服务是普遍做法，引进社会力量符合市场原则，也具可操作性。省人大教科文卫委在起草议案时，考虑到我省民营经济不发达，规定的条数并不多，但是社会力量参与公共文化服务是公共文化服务体系建设的重要组成部分，是一个发展方向。因此，《条例》在上位法基础上，规定了鼓励和支持公民、法人和其他组织兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施，参与公共文化设施的运营和管理，或者通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式，参与提供公共文化服务。此外，条例规定对基层综合性文化服务中心可以委托运营整体场馆或者部分项目等措施，提高运营效率和服务水平。
规定了公共文化数字化建设。当前，公共数字文化服务的优势凸显，公共文化机构呈现“线下关门，线上开花”，人们通过电脑、手机等移动终端即可享受到在线文化服务，满足了人们快速增长的数字文化服务需求，数字服务迎来了新的发展机遇。《条例》一是建设以场馆服务、流动服务和数字服务相结合的公共文化设施网络。二是规定省级建立全省公共数字文化服务平台；州市、县按照规定及时提供数据资料，整合公共数字文化服务资源，实现共建共享；加强基层公共文化设施的数字化和网络建设，提高数字化和网络服务能力。
两个特色规定：
国门文化建设和基层人员保障
《条例》对基础设施建设和布局、民族文化、区域公共文化服务合作等结合实际作了具有云南特色的规范，其中最具特色的规定，主要体现在国门文化建设和基层人员保障上。这两个规定一个宏观，一个微观；一个体现国家战略，一个解决基层实际问题。
关于国门文化建设。将其纳入地方性法规初衷，一是贯彻落实“三个定位”。国门文化建设是我省积极落实“三个定位”重要要求，主动服务和融入国家“一带一路”建设，搭建对外文化交流合作平台，加强和促进与周边国家人文交流，推动云南建设成为我国面向南亚东南亚辐射中心的重要举措之一。二是我省在全国率先开展国门文化建设且工作卓有成效，云南国门文化建设以项目实施为有力抓手，搭建文化交流新平台，树立国家新形象，探索让文化稳边、固边、兴边和文化睦邻、安邻、富邻作用有效发挥的方法路径，成效明显且积累了不少经验，做了很多开创性工作。三是《中华人民共和国公共文化服务保障法》第十二条鼓励和支持在公共文化服务领域开展国际交流与合作。在已出台的全国各省的地方性法规中，大多数条例对区域文化交流与合作作了相关规定，很少涉及国际交流与合作。在保障好人民文化权益的基础上，公共文化服务应充分搭建和依托国际文化交流合作平台，开展各种形式的人文交流活动。因此，我省对上位法规定进行细化，在梳理和总结成功经验的基础上，突出云南特色，把国门文化建设单列一章，用制度保障我省国门文化建设工作，以更好展示中华优秀传统文化。
省十三届人大常委会第102次主任会议对《条例》草案进行了讨论，要求省人大教科文卫委对国门文化建设纳入条例草案进行规范的内容征求国家相关部门的意见。按照主任会议要求，省人大教科文卫委及时与省文化和旅游厅进行沟通对接，分别向全国人大教科文卫委、国家文化和旅游部进行了请示。全国人大教科文卫委回复认为，在我国文化立法领域，云南是全国第一个开展民族民间传统文化保护地方立法的省份，《云南省民族民间传统文化保护条例》于2000年5月经云南省第九届人大常委会第十六次会议审议通过并颁布实施，同年11月，全国人大教科文卫委、文化部、国家文物局联合组织的“全国民族民间文化保护立法工作座谈会”在云南召开，会议的目的就是总结和推广文化地方立法的“云南经验”，自此拉开了各地文化立法工作的大幕。《中华人民共和国非物质文化遗产法》就是在充分借鉴和吸收《云南省民族民间传统文化保护条例》立法经验的基础上制定出台的，希望云南在文化立法领域继续探索和尝试。国家文化和旅游部回复认为，云南国门文化建设很有特点，在全国率先做了很多开创性工作。从国家层面看，一是国门文化建设是边疆地区公共文化服务体系建设的一项重要工作。《中华人民共和国公共文化服务保障法》第八条明确规定了“国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务，促进公共文化服务均衡协调发展”。云南的边境地区、民族地区很多都是贫困地区，这些都是在国家的支持范围内，云南可以通过地方立法对上位法进一步细化。二是2021年，文化和旅游部、国家发展改革委、财政部联合印发的关于推动公共文化服务高质量发展的意见中，在“主要任务”第二条里面明确提出了要“打造文化国门”的任务，这个政策是立法的一个重要依据。因此，国门文化建设是可以用地方性法规进行规范的。
关于基层文化人员保障。《条例》第四十一条有一个“小切口”规定，就是基层公共文化服务工作人员每年借用的时间不得超过1个月。
公共文化服务的重点在农村、在基层，基层综合性服务中心是打通公共文化服务的“最后一公里”的关键环节，处于公共文化服务体系的最末端，最能体现文化的地方传统、地方特色和群众的创造力，是展现乡景、记住乡愁、凝聚乡情、富有乡韵、老百姓喜闻乐见的主要环节，如果人员保障不到位，这些就无从谈起，调研中基层对此反映较为强烈。针对基层反映的问题，在立法过程中做了大量的解释工作，最终保住了这个“小切口”的规定。从全国范围来看，此“小切口”规定确实太小，这种情况在省级条例来说不是太多，但这是我省公共文化立法面向基层的一个具体实践。
不足及反思
立法目标偏低。制定《条例》的愿景是：突出公共文化服务工作内涵，从法律方面保障公共文化服务高质量发展。由于经济社会发展进程等因素的原因，与经济发达地区相比（经济发达地区立法目的主要由“有”向“好”迈进），我省《条例》主要还是补短板，解决“有没有”的问题，以尽快使我省公共文化服务主要指标接近或达到全国平均水平，立法目标总体偏低。
国门文化建设中的制度设计有欠缺，没有明确规定建立健全国门文化建设各项联动机制完善顶层设计。边疆万里数字文化长廊建设是我国新开创的一项重要文化惠民工程，国门文化建设章节中只对边境文化长廊建设作出原则性规定，未能对边疆万里数字文化长廊建设进行细化。同时，国门文化的概念界定也不清晰。
总的来看，《条例》坚持以人民为中心，坚持面向基层，坚持问题导向，细化供给措施，完善运行机制，丰富服务内容，推进边境、城乡一体建设，促进全民共享，进一步完善了我省公共文化服务体系。《条例》有特色、有亮点，符合云南省情，与当下我省经济社会发展水平基本一致。《条例》体现了上位法的总体要求，也展现地方小切口立法思路；既展现了中华民族共同体意识，又体现了将云南公共文化工作融入国家战略布局的精神；做到了宏观与微观结合，突出特色和解决问题并重，均衡发展与效能发展并进。《条例》的施行，为保障群众基本文化权益、改善文化民生、加快构建具有云南特色的现代公共文化服务体系、促进公共文化服务高质量发展将提供有力的法治保障。（石永佳）