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激发地方立法的“地方性”“原创性”活力
发布时间: 2021-12-30      来源:云南人大      【字体:大?中?小】          分享

近日,中央人大工作会议指出,地方立法要增强针对性、适用性、可操作性,要注重开展“小切口”立法,要从地方实际出发,彰显地方特色,着力解决实际问题。这完全击中了地方立法的“要害”,指出了地方立法的方向。

的确,当前地方立法存在着立法数量骤增、重复严重的问题,一些立法缺乏必要性与可行性,立法质量不高,“地方性”的特色严重不足。因此,重提立法“地方性”,以实现《立法法》所要求的“根据本地方的具体情况和实际需要,有针对性地立法”这一目标,在当下地方立法工作中,意义尤其重要。

 

一、为何要凸显“地方性”?

首先,不同地方客观存在的差异性所决定。无论是东部与西部、南方与北方、沿海与内陆,自然环境还是人文环境,总是明显存在差异。地方立法如果无视各地差异,一味照搬照抄国家层面的立法,就无法适应本地区的地方特性。

其次,突出“地方性”特征,是地方立法存在的合理性基础。毛泽东在《论十大关系》中指出“立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束。我们要统一,也要特殊。”《宪法》明确规定“遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”可见,在中央统一领导下,“一致性”与充分发挥主动性与积极性的“地方性”,是贯穿于地方立法的双重价值。

如果说国家立法是系统性的、抽象的、粗线条的,那么地方立法的定位就应当放在针对性、具体性和精细化上。国家立法是基于“普遍性”立法视角,关注的是普遍性问题,地方立法就应当是基于“特殊性”的立法视角,从当地实情出发,立足于解决实际问题、具体问题。

国家层面的统一立法,很难兼顾每个地方的特点,国家立法无法以“一刀切”的方式对统摄全国的事务进行有效规制,地方立法的主要功能是对“上位法”一些相对抽象和笼统的规定进行细化和补充,地方立法的主要价值也是对“上位法”留下的“空隙”进行拾遗补漏。

国家立法与地方立法分别处于不同的法律层级体系中,高层级的国家立法是为地方立法提供原则和准据,而低层级的地方立法是对国家立法进行细化,因此,地方立法承担着“润滑剂”的作用,保证国家立法能够得到有效实施,推进地方法治秩序的构建。某种意义上说,地方立法是对相对原则性、普适性的国家立法予以针对性的细化,因为它切实际,接地气,所以才有助于国家治理的科学化与精细化。

进一步说,地方立法还不仅仅是上位立法的实施细则,它在解决地方问题上,还有其相对的独立性,它要独立自主地解决应当由自己解决的问题,“地方性”来自实践当中的问题指引,是地方治理的重要抓手,地方立法只有凸显出地方性特色,才能在使国家法律有效地深入地方,才能实现地方治理和地方社会控制的目标。因而,地方立法的重要价值在于“地方性”,地方性是地方立法的灵魂和生命,也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准,越有“地方性”,越能凸显其地方立法的质量。

最后,符合地方情况,解决实际问题,是地方立法的出发点或归宿。相对于国家立法,地方立法具有补充性、实施性、自主性、创制性和专项性等特点,地方立法除了先行先试的个别情况外,其功能就是要解决好国家法律法规落地生根的“最后一公里”问题。扩大地方立法的主体范围与权限的目的,不是希望地方立法再去复制、重复上位法已有的规定,而是寄希望于地方立法能够制定出“内容适应地方的实际情况,解决本行政区域的实际问题”的地方性法规。

基于这种认识,地方立法就要在国家立法的框架内,有针对性地制定出在本地方具体可行的规范来,它应该是对“上位法”进行衔接、细化、补充和续造,而不是一味地“中转”“传递”“重复”,不是为立法而立法,不能让所立之法成为摆设。

因此,地方立法的必要性、合理性必须结合地方特征,从本地区的“地方性”问题入手,有针对性地解决地方实际问题,这是激发地方立法具有“创造性”活力的根本所在。若地方立法只会重复中央立法,只做搬运工,将上位法的条款换汤不换药地简单包装,将导致原本处于上下级的规范体系变成“平面化”,不仅降低了上位法中相应条款的法律位阶,而且,抵消了中央立法通行于全国的效力,也极大削弱了地方立法的应有功能,丧失了地方立法存在的根基及价值。

 

二、为什么凸显“地方性”很难?

社会主义国家维护国家法治统一,防止和杜绝违背上位法规定,不仅是法治建设中的重大问题,也是一个严肃的政治问题。近年来,全国人大对地方立法的审查,把重点放在对地方立法的“合法性”审查上,而对于地方立法的“地方性”特色,缺乏关注与指导。在这种倾向影响下,地方立法普遍把追求法制统一,与上位法“不抵触”看成一项重要的政治要求,而地方经济社会发展的差异性、多样性和不均衡性考虑不足,为了确保“安全”,最好的办法就是在“上位法”规定的体系内、框架内、范围内进行照搬照抄,只顾“唯上”的“合法性”正确,而不顾“必要性”“可行性”的地方实际考量,就很难有针对地方问题,解决地方实际的主动性、积极性和创造性。

其他原因在于,随着中国特色社会主义法律体系的形成与不断完善,国家法律对各个领域的覆盖面越来越广,地方立法的空间非常有限,除了一些国家政策、地理区位、民族宗教等极具地方特色的问题之外,大多数的地方发展,异质化程度已经越来越低,加之,地方立法力量不足,立法能力不强,对地方而言,国家在制定法律法规中的经验和做法,无疑是最具权威性和可模仿性的,所以,全盘效法上位法在地方立法中有了天然的合理性。严格的合法性审查要求,对“立法放水”的担忧,“抄袭”易于规避责任,“重复”易于通过,很多地方像一个没有长大,也不敢长大的孩子,大人怎么说,他就只能牙牙学语,于是,立法者往往愿意选择“保守”的抄袭、复制,这就难免造成太多的重复性立法。

 

三、如何激发地方立法的“地方性”“原创性”活力?

(一)在理念上,回到实事求是、解决问题的思想上来

当前,地方立法普遍处于“上位法依赖”与“实用性考量”和两种张力之中,对上位法的依赖、重复,占据着主导地位,《立法法》实施多年以来,我们把重心放在了对地方立法的“合法性”审查上,而对地方立法重复上位法的情形却疏于研究重视。要打破这一现状,促使地方性法规在实践中发挥更大的作用,首先要解决“唯书”“唯上”论问题,要回到解决问题的轨道上,迈向“回应型法”,避免对“上位法”的照抄照搬,减少甚至消除对上位法的过度依赖。

事实上,地方立法不重复上位法,一直是地方立法的一项重要原则,依据《立法法》第七十三条第三款的规定,“制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定”。重复性立法,只会造成法律文本无限繁冗、法律体系无限膨胀,这不仅违背了中央下放地方立法权的本意,也会使地方立法失去了应有的价值和作用。

地方立法的特色,是地方性事项或地方性事务,地方立法一定要增强“地方性”的问题意识,坚持问题导向,把问题找准,充分考量本地区的经济发展水平、历史传统、地理资源、法治环境、人文背景、民俗风情等实际状况,针对问题立法,瞄准靶心立法,使地方立法真正为地方经济社会发展服务。

在地方立法工作座谈会上,栗战书委员长已提出了明确要求,要坚持问题导向,聚焦实际问题“对症下药”,推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题,要避免宣誓性立法,口号性立法,简单化立法。

建议在制定地方立法时,必须剔除一些没有实际意义的常设性条款,“上位法”已有明确规定的立法目的、原则,无需在地方性法规制定过程中重复强调,“上位法”已有明确的行为模式或法律后果,重复规定实属没有必要的就不要照搬照抄。这样做的目的,是让地方法规大幅度“瘦身”,是将焦点集中在关键条款上,把最鲜明的特色展现出来,把最极迫的需求反映出来,让特色条款更加明显和突出。

(二)在方法上,从“小而少”“少而精”“精而灵”的切口破局

在当前强调地方治理的精细化、科学化的背景下,继续采用宏观性、粗线条的立法已经无法适应形势的发展需要,地方立法作为地方治理的法治化手段,承载了地区治理精细化的任务,解决地方治理的具体问题,需要选择“小切口”立法,体现“地方性”特色。

在法规项目的选择上,要“小而少”。所谓“小”,就是选项的切口要小,不能太宏大、太空泛;所谓“少”,就是不搞数量攀比,不搞应景式立法政绩工程,要把重点侧重放在对上位法原则性、方向性的规定进行充实、扩展、延伸、细化上,更加强调立法的对策性,精准性。

在立法内容的设计上,要“少而精”“精而灵”。开门见山,直奔主题,根据需求实施立法供给,减少“号召性”“倡导性”规定,把重点放在明确相关部门的权力边界、工作职责上,最大限度体现立法的价值。要降低原则性规定的比例,强化法规的确定性,让法规“有牙有齿”,让制度安排和规范设计精准,体现出法规的应有的“具体性”“操作性”,进而实现有效、管用的目标。

在形式设计的把握上,要做到简洁、简明。长期以来,许多人认为篇幅较短的立法不够庄重,且难以与上位法衔接,因此追求体例的完整、周全。事实上,篇幅过于冗长,只会给适用者带来搜寻、识别和比对的麻烦,增加公民以及行政机关在遵守法律、适用法律环节的不便,更重要的是会助长了立法者搭便车的浮躁或怠惰,削弱地方立法的应有功能。

因此,地方立法要把重心放在法规的执行上而非“好看”上,要真正抓住专属于本地区的核心问题,真正找准地方发展中的特色性议题,严守“有几条立几条、管用几条制定几条”原则,重视“关键条款”,促进立法向“小而精”“小快灵”的方向发展,有“对症下药”的“干货”。

当然,激发出地方立法的“创造性”活力,要允许试错,鼓励创新。回避风险是理性人的正常选择,地方立法在创制新的权利义务或设定新的职权时,难免会发生“安全立法”与“有用立法”之间的矛盾,从地方立法的定位、功能和价值目标出发,要在实践中清晰划定地方立法运行的自由空间,让地方立法有足够的自主的空间,使地方立法机关在保证法规“安全”的前提下尽可能使其“有用”。

总之,实现国家法律落地生根,解决好法治通达群众,通达基层的“最后一公里”,实现地方立法“多立良法,少立空法,不立恶法”的目标,实现由“有法可依”向“良法善治”的跨越,需有更多的探索与实践。(田成有)