以人为本 立法为民
——我省财经立法工作的实践及体会
云南省人大财政经济委员会
近年来，省人大财政经济委员会坚持以中国特色社会主义理论为指导，深入贯彻落实科学发展观，在认真履行经济监督职责、努力推动我省经济发展方式转变的同时，针对经济立法在我省立法工作中所占比重较大的实际，牢固树立以人为本、立法为民的立法理念，不断提高财经立法质量，努力为我省建设“绿色经济强省、民族文化强省和中国面向西南开放重要桥头堡”的战略目标提供良好的法制环境。
一、牢固树立以人为本的立法理念，打牢立法为民的基础
以人为本，既是我们党的性质和宗旨的集中体现，也是科学发展观的核心。当前，我国已进入改革发展的关键时期，随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整和思想观念的深刻变化，一些深层次矛盾和问题逐步显现，社会利益关系变得更为复杂，立法中的难点、焦点问题也越来越多，立法的科学化、民主化要求越来越高。在此情况下，我们理解，以人为本理念在立法工作中的体现就是立法为民，切实把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。为此，在立法工作实践中，我们坚持做到“四个着力于”，即：一是着力于转变立法理念，使立法理念从国家利益、公共利益至上转变到公共利益与个人利益保护并重上来，重点克服和纠正部门利益法制化的倾向；二是着力于以保障和改善民生为重点，研究解决人民群众普遍关心的热点、难点问题，努力维护社会和谐稳定和公平正义；三是着力于克服和纠正立法中存在的权力与权利、权力与责任、权利与义务关系配置不平衡的倾向，确保责权对等，确保公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害；四是着力于探索科学立法、民主立法的新途径、新方法，不断扩大人民群众对立法活动的有序参与，使法规更加充分体现广大人民群众的意愿。
二、坚持科学选择立法项目，充分发挥法规促进经济社会协调发展的作用
地方立法资源有限，科学选择立法项目是做好地方立法工作的关键。为此，我们在地方立法项目的选择上，紧扣“促进发展”和“立法为民”这一主题，把立法的重点放在促进地方经济社会发展，以及广大人民群众关心的热点和难点问题上，按照“实践需要、特色鲜明、重点突出、切实管用”的要求，使地方性法规有利于改善发展环境，有利于规范市场经济秩序，有利于完善社会保障体系，有利于建立监督机制，既符合云南经济社会发展大局的需要，又能解决云南科学发展过程中的突出问题，真正体现法规的特色性、针对性、实效性、可操作性和前瞻性。比如，我们根据云南建设“绿色经济强省”这一战略目标，针对云南风景名胜资源丰富，旅游业已成为云南支柱产业之一的实际，为有效保护和合理利用云南省的风景名胜资源，充分发挥风景名胜资源在促进转变经济发展方式中的重要作用，及时对《云南省风景名胜区条例》进行了修订；根据民用航空运输是云南省综合交通运输体系中最便捷、发展潜力最大的交通运输方式之一，以及云南民用机场发展迅速，居全国第二位的实际，为了加强对民用运输机场的保护，保障人民群众的生命和财产安全，充分发挥民用航空对云南建设“中国面向西南开放的重要桥头堡”战略目标的重要推动作用，选择制定了《云南省民用机场保护条例》；又如，我们根据国家“十二五”规划中提出的“推动滇中经济区加快发展，培育新的经济增长极”的要求，为充分发挥玉溪市在促进滇中城市群发展及全省城镇化进程中的核心带动作用，财经委员会针对玉溪市没有立法权的实际，牵头起草了《云南省玉溪城市管理条例(草案)》，并向常委会提出了立法议案。
三、坚持地方立法的公开性，确保法规成为体现人民意志的良法
体现人民意志是地方立法的根本要求。这一根本要求，决定了在立法工作中要不断扩大公民对立法的有序参与，让地方性法规成为体现人民意志、反映人民利益的良法。近年来，在地方立法的初审环节中，我们坚持通过召开论证会、座谈会、实地调研、网上征求意见等形式，广泛征求社会各方面的意见建议，使法规充分反映民意，集中民智，不断提高立法的民主性和透明度。同时，由委员会领导分别带队深入到各相关部门、行业、企业和基层进行调研，广泛听取各方面的意见建议；邀请各相关职能部门、行政相对人、各级人大代表、各方面专家、省人大各专门委员会和常委会各工作委员会的领导进行立法论证，将各方面的意见建议充分吸纳到法规草案中。比如，我们在起草、论证《云南省玉溪城市管理条例》时，考虑到条例涉及到广大玉溪市民的切身利益，为提高立法的民主性和公开性，会同玉溪市人大、市政府等相关部门，先后深入60多家单位（部门）听取意见，先后组织召开了近20场座谈会、论证会，先后4次在玉溪电子政务网和玉溪日报上公布条例草案，广泛征求社会公众的意见建议，确保了该法规成为体现人民意志、反映人民利益的良法。
四、坚持地方立法的公平性，切实通过立法维护社会公平正义
从以往立法实践中，我们感到一些部门希望通过人大立法，达到要钱扩权、扩编进人、固化部门利益、排斥外来竞争等目的的现象较为突出。同时，也发现在一些法规中，存在过多地强调行政机关的处罚权、检查权、监督权，却很少规定行政机关及其工作人员不依法行政所应承担的法律责任的现象。我们认为，这种现象，违背了立法的公平性，侵害了社会公共利益和人民群众的个人利益。同时，为防止“公共利益部门化”、“部门利益法制化”， 近年来我们特别注重地方立法的公平性，坚持在地方性法规中既规定行政管理相对人的责任，也规定行政管理主体的责任和义务，注重对行政权力的规范和制约，从而体现行政机关权力与责任的对等，切实保护好和维护好广大人民群众特别是社会弱势群体的正当利益。比如，今年3月，我们在审议《云南省民用机场保护条例（草案）》时，明确提出条例草案中应增加规定机场管理机构职责、责任和义务，以及对其不履行相关职责应承担的法律责任和删除部分体现机场集团利益条款的建议；在审议《云南省盐业管理条例（修订草案）》时，明确提出条例草案应增加体现盐业行政执法人员在履行职责时应当履行的义务，以及依法设立的盐产品质量检验机构应承担的质检责任等相关内容;在审议《云南省风景名胜条例（修订草案）》时，明确提出在条例草案中应增加风景名胜区管理机构应当“改善交通、服务设施和游览条件，及时发布风景名胜区天气、能见度等与旅游相关的信息”等有关体现其职责和义务的条款，以及“未依法制定、执行风景名胜区规划的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”等管理主体、管理机构应承担的法律责任的条款。这些建议，得到常委会委员们的充分肯定，被委员会们形象地称为既给“金箍棒”，又上“紧箍咒”。这些条例经审议通过后，在社会上获得了良好反应。又如，我们在牵头起草《云南省玉溪城市管理条例》时，明确提出要先理清“到底是为人民管理城市，还是为城市管理人民”这一关系，从而除在条例草案总则中明确提出：“城市管理应当树立为人民管理城市的理念，坚持以人为本、科学规划、公众参与、社会监督的原则”外，还在条例草案中明确了“城市管理中涉及社会公众重大利益的事项，市、区人民政府及有关部门应当采取论证会、听证会或者其它方式征求专家和公众的意见，保障公众权利。”“城市总体规划经批准后，应当向社会公布，不得擅自改变。确需修改的，按照法定程序进行”等内容，特别是条例草案中明确提出“市、区人民政府应当建立完善城市管理公共服务体系，完善城市服务功能”、“市、区人民政府应当按照城市建设专项规划的要求，建设城市道路、绿地、停车场、公交客运、公厕、集贸市场等市政公用设施，并设置规范的标识、标牌”等条款，并规定城市管理综合执法部门年末要向社会公布罚没所得、主动接受社会监督等关于城市管理综合行政执法机关及其工作人员应当承担法律责任的相关条款，同样得到了常委会委员们的充分肯定。
从近年的立法实践中，我们深刻认识到，要使地方立法工作真正促进发展、保障民生，关键是要切实在提高立法质量上下功夫。回顾我们的做法，有以下几点体会：
第一，提高立法质量，必须牢固树立科学发展观和构建和谐社会的思想。坚持观念创新，立法为民，充分体现“五个统筹”（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济和社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹对内发展和对外开放）的要求。同时，在地方立法资源的运用上，坚持法制公平正义的本质要求，保障公民的基本权利，规范公民的义务，规范和约束国家机关的权力，以通过地方立法，更好地促进社会的和谐稳定和公平正义。
第二，提高立法质量，必须领会大法、吃透省情。在立法工作是科学性、规律性很强的工作。地方立法实践中，我们坚持从实际出发，从省情出发，总结实践经验，把握发展规律，转变工作方式，科学合理地安排立法项目和内容，做到实践需要、条件成熟、特色鲜明、重点突出、切实管用，既有效地将工作体会和实践经验总结上升到理性、理论的层面，又注重要研究事物的发展规律，尽可能地制定具有创新性的法规，以此促进解决改革、发展、稳定方面存在的突出问题。
第三，提高立法质量，必须健全和完善地方立法制度。近年来，我们注重在制度创新机制创新上下功夫，在立项、起草、修改、论证和审议等各个环节，坚持地方性法规建议项目征集、立法项目论证、多元化起草、调查研究、公众参与、立法听证、统一审议、立法项目成本效益分析、立法效果评估等制度，不断推进立法的民主化和科学化。同时，努力完善公众对立法有序参与的工作机制，使立法过程成为深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智的过程。
第四，提高立法质量，必须建立一支高素质的立法干部队伍。立法质量的高低，最终取决于立法人员的素质。近年来，我们通过选送培训、岗位锻炼等方法，不断加大立法人员培训培养力度，既注重培养立法人员的思想政治素质和业务工作能力，更注重培养立法人员的法律思维能力。今年5月，我们还根据财经立法任务需求，通过积极争取，在财经委员会设立了专门负责立法工作的立法调研处，并按编制配备了人员。
（云南省人大财政经济委员会法规调研处处长范之能供稿）