人民代表大会制度是我国的根本政治制度，而乡镇人民代表大会作为其重要组成部分和基础，既是基层国家权力机关，又是人民群众参与农村基层政治，行使当家作主权利的主要形式。改革开放以来，乡镇人大有了长足的发展，在促进农村民主、法制和四个文明建设的作用越来越突出，在保证农村社会政治稳定和有序发展方面的作用越来越重要。同时，社会主义法制建设的发展又对乡镇人大的工作和建设提出了新的更高的要求。因此，早在党的十五届三中全会就通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，把“全面推进村民自治，完善乡镇人民代表大会制度”作为农业和农村跨世纪发展的目标和方针之一。本文拟在乡镇人大建设所取得的成就的基础上，对如何进一步加强乡镇人民代表大会的建设，谈点肤浅的认识。
一、乡镇人大建设所取得的成就
我国乡镇人大建设经历了一个曲折发展的过程。尽管在其发展的过程中曾经遭受过严重破坏，但是从党的十一届三中全会以后，由于各级党委的重视、支持以及人大自身的艰苦努力探索，乡镇人大建设不断得到加强，成就显著。
首先，乡镇人大会议逐步走向法律化、规范化，会议质量得到明显提高。按照法规规定，召开乡镇人大会议是乡镇人大行使国家和社会事务权力的主要形式。这些年来，多数乡镇人大都能把开好乡镇人大会议作为一项重要工作来抓，一般都要在大会之前召开主席团会议，具体研究安排布置服从会议议程的需要，基本上改变过去“一天会议两顿饭，听完报告把会散”的局面。
其次，强化制度建设，使乡镇人大在闭会的工作逐步走上了制度化、经常化的轨道。1986年以来，组织法和一些地方性法规对乡镇人大主席团的性质、地位、任务、工作、职责、组成人员、工作制度等作了若干规定，如主席团会议制度，主席团成员联系代表制度，主席团成员接待日制度等，使乡镇人大主席团各项活动做到了有章可循。这是我国乡镇人大制度建设的一个重要进步，对于完善乡镇人民代表大会制度，做好乡镇人大会前和会后工作，加强乡镇人大与其代表的联系以及对乡镇政府的监督，提高乡镇人大的权威性和稳定性，保证乡镇国家权力机关能够经常地代表人民行使当家作主的权利，促进社会主义民主，特别是基层社会主义民主的法律化、制度化，发挥了重要的作用。
第三，提高了代表的议案、建议的办理质量。对代表提出的议案、建议，一般都先由主席团会议讨论研究决定，拟定承办单位，然后集中交政府的有关组织研究办理。同时认真做好建议的催办工作，解决了过去“建议年年提，事情难落实”的问题，进而使经济发展、社会治安、环境污染，道路建设等群众关心的“热点”和“难点”问题得到了解决，推进了乡镇经济建设和各项社会事业的发展。
第四，加大了政府监督的力度，促进了乡镇人代会决议、决定的乡贯彻落实。近些年来，乡镇人大积极探索并实践对政府工作进行监督的形式，例如有许多乡镇人大开展了评议政府工作的活动，并已形成了制度。评议前，组织代表开展专题调查，广泛征求选民意见；评议时，做到有的放矢，意见中肯；评议后，检查、改进工作措施。
第五，加强了换届选举工作的组织领导，保证了换届选举任务的顺利完成。从换届选举工作来看，由于乡镇人大主席团及其主席具体负责，选举工作有了可靠的组织保证。同时，乡镇人大主席对换届选举工作的业务比较熟悉，可从业务上认真把关，能够避免和减少违法现象的发生，因此选出的代表素质较以往有很大的提高。
二、乡镇人大建设存在主要问题
充分肯定乡镇人大工作和建设成就的同时，我们必须清醒地认识到，乡镇人大在工作和建设中还存在着一些问题。
首先，对乡镇人大的认识有偏差。在现实生活中，乡镇人大的性质、地位和作用尚未得到充分认识和普遍重视，是影响乡镇人大工作的一个根本原因。某地区在一次千人参加的人大知识答卷中，竟有65.5%的人认为“现在农村乡镇一级的政权机构是乡镇党委”，只有10.4%的人知道是“乡镇人大”，还有24.1%的人认为是“乡镇政府”。这道答题不仅表明了人们的法律知识和水平，更重要的是它反应了人们对乡镇权力分配和运行状况包括对人大性质与地位的判断和认识。事实上，目前在不少干部群众的思想意识中，往往将乡镇人大当作“可有可无”的，认为有了它还增加了协调的难度和麻烦；有人认为农村基层工作是硬任务，乡镇人大工作没有硬指标，主张虚化人大；还有人甚至认为，既然共产党代表了人民利益，还要人大干什么？如此等等，不一而足。
其次，乡镇人大行使职权，特别是其监督权的状况与宪法、法律赋予的职权要求尚有距离。一是监督机构不健全难以监督。从我国目前现状来看，各级人大一般每年一次会议，会后代表各奔东西，监督也就无从谈起，虽然宪法规定，各级人大常设机构有监督“一府两院”的权力，但是由于各级人大常设机构也不是专门监督机构，还要担负大量的其他工作，特别是乡镇人大专职人员很少，并且要经常地用大部分的时间和精力去做党委、政府的某些具体工作，以致于“专职不专干，兼职不沾边”，“种了人家的地，荒了自己的田”，在人大闭会期间，监督权实际上处于“冻结”状态，在相当程度上流于形式；二是监督保障没有制度化不敢监督。人大监督工作本身应有必要的保障，即需要“尚方宝剑”。我国目前人大监督的力度不够，其重要原因之一，就是人大监督对象对人大这个监督主体的权威性尊重不够。尤其是一些乡镇领导干部，重视党委政府的领导，忽视人大的监督。甚至把人大的监督看成唱“对台戏”、“找麻烦”，不愿意接受人大监督。而乡镇党委、政府的负责人是本乡镇的核心决策人员，握有事实上的人权和财权，因此人大在开展监督活动时往往“心有预悸”、“心有余悸”，不敢监督，即使进行监督也显得软弱无力；三是乡镇人大会议状况也不利于其职权的行使，虽然每年一次人代会和3个月一次的主席团会议保证召开，但会议质量不高，甚至流于形式。有的地方会期过短，不能保证代表们的议政时间；议程不明确，议题不突出；每年举行一次会议，很少召开临时会议，即使有的地方增设了乡镇人大副主席、人大秘书，但仍然是“跳独角龙”，许多需要人大决定的问题仍可能得不到及时解决。
第三，代表素质与执行代表职务的要求尚有差距。乡镇人大是由直接产生的代表组成的，乡镇人大代表是乡镇人民代表大会的组织细胞，其素质高低直接影响了乡镇人大组织建设的质量。乡镇人大代表素质是一个代表品质好坏、能力高低的综合反映，主要包括政治素质和能力素质等有关内容。从目前乡镇人大代表素质的现状看，主要存在的问题是：有些代表的政治责任感不强，仅将代表看作一种光荣称号，不能全心全意代表选民；有些代表文化水平较低，甚至缺乏最基本的约定、书写及口头表达能力，不能胜任代表工作；有些代表的政治活动能力较差，不能将选民的利益、要求，通过自己的代表活动与其他代表形成共识，缺乏政治魄力等等。造成这种状况的一个重要原因是对乡镇人大干部实行“两性”配备，即有的地方安排党委主要领导兼人大主席，同时配置的专职人大干部多数是年龄偏大而从党委、政府安排到人大工作的，一些同志因工作变动、环境落差而产生的“人过五十日西斜，船到码头车到站”的失意感。因此，有人戏言“老干部不要怕，不进政协进人大。”
第四，代表执行职务的保障条件不足。从时间保障来看，代表若想在闭会期间开展活动，必须是以主席团的安排为前提。如果不是主席团通知开展的活动，代表所在单位就不会提供时间保障；从经济保障来看，乡镇人大代表活动所需的经费一般都没有列入财政预算。乡镇人大代表连活动所需文件、资料、伙食补助都没有经费来源，要靠人大主席找乡镇长申请批准；此外，代表的言论免责权也没有全面落实。有的县、乡镇国家机关工作人员民主意识淡薄，认为代表在人大会议上提出的建议、批准和意见是“挑刺”、“捅漏子”。这样使得代表的合法权受到侵犯，很难得到依法处理。
第五，宪法和地方组织法没有明确规定乡镇人大主席团的性质、地位、组织机构及其职权，因此乡镇人大主席团的地方法规还不够完备、健全、统一，甚至还有模糊不清甚至相互抵触之处。有的地方仅人大主席列入国家正式编制，主席团其他成员都由其他部门的人员组成的。在职权范围上，有的地方对主席团的职权规定较窄，仅限于开好人民代表大会和大会授权办理的一些事项，有的地方则规定较宽，使之实质上已成为乡镇人大常委会。
三、加强乡镇人大建设的若干对策
针对上述问题，我们认为除通过强化宣传教育提高人们特别是领导干部对乡镇人大重要地位的认识以外，关键在于采取切实措施进一步加强乡镇人大建设。
首先，要正确处理好乡镇人大与党委、政府的关系，确保乡镇人大的法定职权特别是其监督权的行使。乡镇党委要加强对乡镇人大的领导，要认真研究和帮助解决人大工作中存在的实际问题，支持乡镇人大开展工作。乡镇人大在工作中要努力贯彻执行党的路线、方针、政策，认真履行法律规定的各项职权，并通过自身的工作，努力把党的主张与人民群众的意志结合起来。乡镇人民政府要主动接受人大的监督。凡属人大职权范围的事项，必须主动报请人大审议、批准。乡镇人大一旦对重大问题作出决议或决定后，政府必须认真执行。
对于乡镇政府下属的站、所、办，乡镇人大也应加强监督。虽然乡镇政府下属的站、所、办负责人的人事任免不归乡镇人大，但乡镇人大组织的代表评议结果应当成为这些中层干部任务奖惩的主要依据。从长远来看，对乡镇政府下属的站所办负责人的任免奖惩，乡镇人大应该具有更大的发言权。对于实行双重领导人事任免权不归乡镇管的其他站所办等部门，乡镇人大同样可以发挥监督作用。这种监督主要是通过把执法检查和代表评议结合起来进行的。未来的发展方向应是把代表评议结果纳入上级主管部门对下属部门的考核中去。从而使代表评议与派驻乡镇的这些职能部门更好地为乡镇经济和社会发展服务，抑制屡禁不止的来自政府职能部门的乱收费、乱罚款、乱摊派行为，又不必为调整条块关系改变条条的隶属关系大费周折。把代表评议与干部任务奖惩挂起钩是乡镇人大依法行使监督权的一条有效途径。为此需要得到有关方面配合。对于乡镇所属部门来说，掌握乡镇中层干部人事任免权的乡镇党委应自觉地把代表评议结果作为决定这些干部任免奖惩的一个主要依据。对于人事任免权不归乡镇的职能部门来说，其上级主管部门应自觉地把乡镇人大代表评议结果作为决定这些干部任免奖惩的一个重要依据。
其次，要尽快完善乡镇人大特别是其主席团的法律、法规，使乡镇人大工作更加制度化、规范化。乡镇人大主席团作为乡镇人大的核心，对于乡镇人大履行其法定职权具有至关重要的作用。从现阶段来看，我国地方组织法经过修改后已进一步完善，各级人大应根据宪法和地方组织法规定，尽快制度和完善《乡镇人大及乡镇人大主席团工作条例》，县级人大常委会要根据宪法、地方组织法和省级地方性法规的规定，制定和完善适合本地实际情况的《乡镇人大主席团工作实施办法》。同时；各乡镇人大主席团和办公室，要尽快建立健全各自的规章制度和章程。
在完善有关乡镇人大特别是其主席团的法律、法规并总结其实践经验的基础上，设立乡镇人大常委会。从提高农村基层民主政治水平的需要来看，从进一步健全乡镇人大机构，提高乡镇人大的权威性、稳定性，充分发挥乡镇人大职能作用的需要来看，仅仅设立乡镇人大主席团作为乡镇人大常设办事机构是不够的，还需要配备人大副主席及其他工作人员。我国五级政权都设有权力机关，但唯独乡镇人民代表大会没有设立常设机构。因此，带来乡镇国家权力机关的工作缺乏经常性的问题。宪法和法律赋予的权力只能在举行人民代表大会会议的几天时间里行使一小部分，紧张而匆忙地通过会议前拟定的各项决议草案，使国家权力机关工作缺乏实效，缺乏权威性。因此，应从立法上考虑建立乡镇人大闭会期间的常设权力机关——乡镇人大常委会。抱括乡镇人大常委会成员的产生和任职，人员组成、会议时间安排、职权权限等都应作明确的规定。需要说明的是，设立乡镇人大常委会，关系到我国乡镇政权体制的重大变革，涉及到对宪法和有关法律的修改，非同小可，必须慎重。第一步先由全国人大或全国人大常委会通过决议，授权在若干不同类型的地区先作小范围的试点。试点成功后，再修改宪法和有关的规定，全面推广。
第三，提高代表素质。可以从四个方面入手：1、坚持代表当选条件。当选代表必须具备个体的政治条件、品德条件、文化条件、能力条件，既具有参政议政之能，又具有参政议政之德，才能胜任代表人民行使权力的重任。2、科学确定代表结构。这就要求处理好干部、工人、农民、知识分子等各个方面代表的比例。在乡镇人大主要是普通群众代表与干部代表的比例，要防止把乡镇人大代表会开成干部会，要使人民代表真正代表人民。3、作好代表培训工作。鉴于目前我国人口素质及乡镇的客观情况，这个工作是非常必备的。通过培训，使代表掌握基本的法律知识，熟悉人大及其代表行使职权的方式和程序，为履行代表职责作准备。4、实行代表责任制。代表必须恪尽职守、努力工作，对人民负责，受人民监督。代表必须分工联系选民，随时了解和反映选民的意见和要求，代表小组应定期开展活动。对不称职的代表，乡镇人大可建议所在选区予以罢免等等。
（根据有关材料整理）