民族立法权是宪法和法律赋予民族自治地方人大及其常委会的一项重要职权，是国家立法体制的重要组成部分，体现了中央对民族自治地区的政策关怀。如何用好、用活、用足民族立法权，加强和推进民族自治地方立法工作,从而制定出具有可操作性、针对性及质量高的地方性法规,具有十分重要的意义。
一、镇沅社会发展概要
镇沅位于云南省西南部、普洱市北部，地处哀牢山与无量山之间，是云南省最年轻的民族自治县。县城恩乐镇距普洱市
镇沅属南亚热带山地季风气候，县境内有丰富的森林、矿藏、水能、土地、热区等资源，县境内黄金远景储量居全省第一位、全国第五位；素有“绿海金山”、“世界野生茶树王之乡”的美称。
二、镇沅民族立法工作现状
1.历史发展的动因。千百年来，在镇沅这块神秘、广袤的土地上，就聚居着彝、哈尼、拉祜等少数民族。在漫长的历史进程中，镇沅各少数民族经受过痛苦的民族压迫和民族歧视，造成了各兄弟民族之间的民族隔阂。但是，各民族在长期的生产、生活斗争中，政治上共同命运，经济上相互依存交往，文化上相互交交融，形成了汉族和少数民族谁也离不开谁的亲密关系。中华人民共和国的成立，结束了民族压迫、民族歧视的历史，开辟了各民族平等团结进步，共同繁荣兴旺的新时代。
2.民族自治的荣耀。设立自治县，是镇沅各族人民盼望多年的心愿。党的十一届三中全会以后，在重新学习宣传党的民族政策，加强民族团结的再教育，促进民族地区的政治、经济和文化的发展过程中，各族干部、群众又强烈反映了设立自治县的迫切愿望和要求。
3.民族立法的进展。自治县成立以来，在镇沅县委的领导下，人大、政府认真贯彻落实民族区域自治法和其他民族法律法规，制定和修订实施《镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县自治条例》1件。制定实施《云南省镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县林业管理条例》和正在着手制定《镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县水资源条例》单行条例2件。县人大常委会先后制订并审议通过了《干部任前法律基础知识考试办法》、《干部述职评议试行办法》、《任免地方国家机关工作人员办法》、《县人大常委会联系县人大代表办法》等规范民族工作的地方性法规。这些条例和办法的实施，在规范全县组织建设，维护边疆地区民族的团结稳定，促进经济社会的发展进步上发挥了积极作用。
三、地方立法中存在的问题和困难
1.立法理念不强。首先是民族自治地方对行使自治立法权的重要性、必要性认识不够。在立法过程中，地方各级各部门对民族自治地方立法的定位、特点和作用等学习研究不够深入，民族法律规定不够清楚，民族立法工作不够熟悉，民族地区的情况不够了解，自治权的行使不够理解。导致认识上不一致，片面地认为立法不如政策，政策又不如领导指示，国家法律管不了，自治法更管不了。出现了自治地方立法工作缓慢，自治权行使未能充分体现。其次是上级部门对民族自治地方的立法工作重视、支持不够，在涉及民族自治地方有关经济文化、人事劳动、财政转移支付等方面的特殊性问题上，对民族自治地方提出的有些变通办法认可程度低，在实际运用中被架空，立法权遭搁浅，使民族立法处在及其尴尬的局面，在一定程度上挫伤了自治县立法的积极性。
2.立法工作滞后。从横向看，成立自治县以来，在县委的领导下，人大常委会认真履行宪法和法律赋予的民族自治地方立法权，坚持把民族立法作为推进依法治县和构建和谐社会的首要工作，在条例的制定、修改和单行条例的制定以及立法规划中，始终紧扣发展这个主题，围绕全面建设小康社会这个目标，坚持从解决自治县经济和社会发展的实际问题出发，本着与时俱进、求真务实的精神，按照积极慎重、突出重点、成熟先立、务求实效的立法原则，拓宽发展思路，进行了大胆探索，取得了一定成效。先后制定和修订条例1件，单行条例1件， 2009年又启动了《镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县水资源条例（草案）》的起草工作。年内还将审议通过《云南省镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县自治条例实施办法》。但从纵向看，与其他民族自治县相比，镇沅的民族立法工作仍然较为滞后。主要表现在：一是已制定的自治法规质量不高，数量较为单一，远远不能满足经济社会发展的需要；二是由于体制改革的不断深入，制定的法规有些已不能适应形势发展的需要，在立法过程中亟待修订；三是民族立法变通规定和实施难度大；四是民族立法在经济立法方面较为薄弱。
3.立法人员缺乏。立法工作是一项政治性、政策性、法律性、程序性和技术性都很强的工作，对从事此项工作的人员要求也就很高，不仅要有文字功底，熟悉法律法规，掌握方针政策，懂得立法程序，还要了解当地情况，善于学习研究，敢于变通突破。但从镇沅的情况来看，人大立法机制还不够健全，立法工作人员少，尤其熟悉法律工作的人员更少，缺乏立法专业人员，没有相应稳定的立法工作队伍。因此，在立法工作中，往往出现了法规体例不规范，法规结构不合理，法规用语不专业等情况。
4.立法东施效颦。由于立法人才较少，立法技术较差，立法研究较弱，难以在立法中找准切实有效的变通点、突破口。在立法过程中，不恰当地追求“大而全”或者“小而全”。不管是否需要，总想分章分节，设总则和附则，面面俱到，追求形式上的完善。而为了求全，法规条文过多地照抄照搬法律、行政法规、规章以及政策性有关条文和规定。同时，由于在法规形式上的求全和照抄过多，结果使从实际情况出发解决实际问题的条文淹没在一般性条文中，导致针对性不强，失掉了自己应有的特点。
四、加快民族立法是历史的选择
1.依法治县的需要。民族自治地方的立法权，是宪法赋予的一项重要自治权。宪法规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济、文化特点，制定自治条例和单行条例。多年来，镇沅县委、人大、政府依据法律，立足县情，着眼发展，创新思路，先后制定了多部民族地方性法规。这些法规的出台，使镇沅的工作有法可依、有章可循。它对于推进依法治县进程，建设富裕、和谐镇沅有着十分重要的意义。
2. 社会发展的需要。 镇沅拥有丰富的森林、矿藏、水能、土地、热区等资源，素有“绿海金山”的美称。这些丰富的自然资源是镇沅经济社会发展的重要物质基础，也是自治县的独特优势。但这一优势只是潜在的优势，表现为一种生产要素的存在而已。只有将这一生产要素开发并转化为生产力优势，才能使拥有的自然资源优势转变为经济优势。然而，在开发过程中，由于缺乏科学的认识和严格的管理，资源破坏、环境污染等问题不同程度存在。这不仅造成了自然资源极大的浪费，还阻碍了当地经济社会的可持续发展。因此，在开发过程中，要保证资源得到合理、有序、高效的利用，在用好行政和经济管理手段的同时，还要建立和完善自然资源开发利用和保护管理的自治法规体系，运用法律手段，加强科学管理和宏观调控，保证自然资源的合理开发利用，避免资源破坏和环境污染，促进民族经济可持续发展。
3.促进社会和谐的需要。首先，民族立法是民族地方经济社会发展的重要法制保障，民族立法为社会主义和谐社会的建设打下良好的经济基础。经济发展是社会主义和谐社会建设的根本。只有大力发展社会生产力，把经济搞上去，并保证共同分享社会发展所取得的成果，才能调整好民族关系和社会各阶层之间的关系，从而为民族地区建设和谐社会打下良好的经济基础；其次，民族立法为社会主义和谐社会的建立提供了制度保证。民族政治制度的建设不只是建设社会主义和谐社会的重要指标，也是重要的手段和主要的力量。只要民族立法围绕推行依法行政，加快立法步伐，通过完善立法来督促政府进一步健全民主制度，丰富民主形式，促进社会主义民主制度化、规范化，就可以为社会主义和谐社会的建设创造一个良好的环境；再次，民族立法，为社会主义和谐社会的建设提供丰富的思想文化基础。文化是一个民族素有的特征，它往往与民族的历史、情感、心理、语言、宗教等因素紧密联系在一起，是一个民族发展的内在动力和精神支柱，也是一个民族延续的根本点。民族立法，就是要通过依法自治，维护、弘扬丰富深厚的地方民族文化，促进民族文化的融合与繁荣，解决民族地方和谐与稳定。
4.民族团结的需要。我国是一个统一的多民族的国家。为了实现各民族在政治上的平等，形成平等、团结、互助的新型社会主义民族关系，我国实行了民族区域自治制度，颁布了民族区域自治法等法律、法规，从而促进了国家的安定。同时，依据宪法和法律的规定，按照社会主义法制原则并结合实际，制定了一系列民族自治法规，对本地区的政权建设、民族风俗习惯的改革起到了积极作用。通过民族区域自治，从根本上根治了漫长历史形成的民族歧视与偏见，实现了各民族真正意义上的平等与团结。与此同时，通过民族区域自治，根据地方实际，争取国家特殊优惠政策，加快了民族自治地方的发展，用发展促团结，用发展求平等。多年来的实践证明，我国的民族问题能处理得这么好，民族工作能够不断取得新的成就，平等、团结、互助的社会主义民族关系得以不断巩固和发展，一个最基本的原因，就是我们的国家和民族自治地方制定的法律法规为之创造了一个良好的法制环境。
五、做好民族立法的紧迫性
1.解放思想，与时俱进。导致民族自治地方立法工作存在上述问题的原因是多方面的，但根本的还是认识问题，观念问题。做好民族自治地方立法工作，一是要进一步解放思想，更新观念，形成全社会支持并参与民族立法的氛围，尤其是要提高自治县各级各部门领导对立法重要性的认识，坚持在思想上、组织上、措施上全力保障立法工作。二是要全面贯彻落实科学发展观。科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，也是民族自治地方立法必须认真遵守的行动指南。三是敢于并善于开拓创新。行使好变通权是搞好民族自治地方立法的关键。坚持在“变通”上下功夫。在实用上进行有力、有效的探索偿试，对不适合本县实际和不具备可操作性的上位法作出变通规定，做到能立几条就立几条，不追求“大而全”或面面俱到，按照科学发展的要求和标准，树立“小而精”和“真正管用”的思路，在制定变通规定上下功夫。
2.培养人才，快速推进。立法队伍建设是人大民族工作的重要基础和保障。没有一支素质高、业务强的立法干部队伍，要搞好人大民族立法工作是不可能的。长期以来，由于民族地区偏远闭塞，人才资源相对匮乏，大学生毕业后返乡的很少，外地人才也不愿意到民族地区工作。因此在民族地区培养人才、留住人才就显得尤为重要。如何培养人才、留住人才，快速推进民族自治地方立法工作是摆在当前及今后一个时期值得思考的问题。上级应当进一步加强对自治地方的民族立法队伍和人才培养，采取定期举办培训班、召开专题研讨会、集中培训或组织民族地方立法人员到立法工作搞的好的地方考察学习等形式，提高民族立法人员的综合素质和业务水平、拓宽立法人员的立法视野。应当提高民族地区工资等各方面待遇以便留住人才。应当制定更多更好的人力资源扶持政策，建立民族地区民族干部培训教育资金，加大少数民族地区公务员的培训教育力度。应当定期安排上级国家机关优秀公职人员、先进发达地区的优秀人才到民族地区挂职锻炼，帮助民族地方加快发展。同时，安排民族地区的后备干部、有发展前途的专业人员到上级国家机关和先进地区带职学习。在高等院校开设民族班，为民族地区定向培养大学生，并根据当地经济社会发展实际需要，定向培养各类专业技术人才。在公务员和事业单位工作人员招录时，适当放宽少数民族干部的年龄、文化和任职资格条件或安排专项录用指标等政策倾斜，拓宽少数民族干部的来源渠道。
3.民主立法，促进发展。坚持民主立法，扩大集中民意的渠道。一是要继续深化和完善向社会公开征集立法项目和法规草案稿的活动，增强开门立法、广纳民意。二是规范法规草案稿登报、上网征求意见的程序，建立有效的意见建议收集、整理、反馈的机制。三是充分发挥立法咨询专家团队的作用，为民族自治地方法规草案的起草、调研、修改和审议工作提供决策咨询。四是一些涉及最广大人民群众切身利益的法规，可以召开听证会，充分听取公民的意见。五是根据中央和省委有关进一步加强人大代表工作的文件精神，在立法工作中充分发挥人大代表的作用，通过召开有人大代表参加的立法座谈会、论证会等形式，充分听取人大代表对法规草案的意见和建议，以保证制定的地方性法规更符合最广大人民群众的根本利益。
4.加强监督，务求实效。立法是为了用法，最终目的是为了使法律在实践中生效。要用足、用活宪法和法律赋予民族自治地方的立法权和用好条例、单行条例中作出的变通规定，加强同省、市的沟通衔接，抓住各种有利条件和关系争取更多的政策、项目和资金的扶持。要通过加强执法检查等多种监督方式，强化法律责任追究制度，确保有关民族区域自治法律法规和自治条例、单行条例的的执行落到实处。
总之，做好民族立法工作，对于坚持中国特色社会主义道路，对于民族关系更加和谐，对于民族地区繁荣发展都具有重大的意义。今后一个时期，镇沅的民族立法工作将在县委的正确领导下，在上级人大的有力指导和支持下，进一步解放思想，总结经验，扎实工作，努力开创镇沅人大民族立法工作新局面，为实现全面建设小康社会和构建和谐社会的宏伟目标作出新的贡献。 （根据有关材料整理）