2008年1月7日，湖北省天门市发生震惊全国的“城管打死人”事件后，使得一直处于风口浪尖上的“城管执法”再次陷入尴尬境地。一时间 ，报刊、网络等媒体，再度展开关于城管执法的大讨论，“严惩天门城管肇事者”的呼声,竟演变成了城管系统的存废之争。
回头看我们生活的这座城市，由城管执法而引发的“新闻”，也曾不时在各类新闻媒体上出现，并在一定时间段内成为群众热议的话题，甚至“城管”一词已成公众调侃和泄愤的对象。城管暴力执法引起的怨言及由此引发的抑制城管暴力执法的声音一直没有中止过，可为何城管暴力执法的现象依然存在呢？究其原因，还是城管制度本身的缺陷造成的——全国至今没有专门针对城管执法的法律，导致城管工作缺乏一套科学的工作评价体系，因此出现执法主体混乱、执法程序随意和暴力执法现象的屡屡发生。由此，不得不让我们从立法角度去反思城管执法体制问题。
过去,国家依赖公安机关来执行刑罚体系和治安处罚体系,便足以维持国家的公共安全和公民个人人权；但随着社会的发展，许多国家刑罚体系和治安处罚体系所没有、也无法容纳的影响正常公共秩序的行为也随之出现,这些行为既不构成犯罪,也没有危害公共安全和违反治安管理秩序,但却影响了公共秩序,如工地噪音、路边摊贩、叫卖假证照、乱贴小广告、沿街叫卖盗版光碟书籍等等,对于这类许多其他部门不愿管的事，现目前已基本上成了城管部门的管理范围。特别是近年来，随着城市的快速扩张，一些直接关系老百姓利益的征地、拆迁等行为，碰到阻力时，也大都由城管出面。于是，在城市管理中，地方政府要城市的“面子”、城管部门和执法队员要守住自己的“位子”、而老百姓却要守住自己的利益，这样就形成了一种复杂的矛盾关系，从而也无形中增加了暴力执法的频率。
所以说，城管部门的出现，从一定程度上讲，这是社会进步的体现，但城管执法却是一个十分敏感的话题，新旧体制转轨期间引发的社会矛盾最容易体现在城管执法的过程中。但无论如何，城管部门代表着政府行使执法权，这种权力同其他执法部门一样，都是用来为公众提供服务的。可是，当一小部分城管执法人员随意掀摊子、打摊贩和没收罚款的行为发生时，城管部门的信誉却由此遭到了贬值，同时也损毁了政府的公信力。
城管人员为何那么的容易“出事”呢？表面上看，这与城管部门的工作性质有关，没有哪个部门像城管部门的职权一样，完全密集地集中在和普通老百姓打交道上。并且城管人员所面对的对象，却大多又是文化水平相对较低、法制观念相对淡薄的农村流动人口、城市下岗职工和郊区失地农民等弱势群体；但从深层次上看，主要还是城管执法体制的不完善，没有一部相配套的法律法规来规范城管执法行为。
纵观当前的城管体制，以及城管执法过程中出现的种种问题，分析其个中原因，笔者认为主要有几点：
一是执法管理体制不统一。从全国的情况看，当前全国城管行政执法系统没有中央部委的统一管理和业务指导,全国各地城管执法部门管理体制各不相同，有的由政府直接管辖，有的则归口建设（城建）系统，有的却又只是部门的一个内设机构；既有垂直管理，又有分级管理，设置较为混乱。近年来，为规范完善城管执法体制，北京、厦门、杭州、温州、大连、长春等地已先后成立了城市管理综合执法局，并对下实行了垂直管理。从云南省的情况看，全省的城管行政执法体制基本上是统一的,而各城市间的城管行政执法体制却又是分散和不统一的。2006年11月30日，省十届人大常委会第二十六次会议审议通过的《云南省城市建设管理条例》第五十三条规定：“依法成立的城市建设监察机构受城建主管部门的委托，履行下列职责：(一)宣传、贯彻、执行有关法律、法规、规章；(二)对城市建设专业规划管理、市政公用事业、城市园林绿化、市容和环境卫生、市政设施运营安全、市政公用事业特许经营活动进行监察；(三)受委托的其他职责。”这一法规的出台，已明确规定我省的城市管理职能归口城建部门。
二是人员配置不统一。2002年8月22日国务院发文，授权省、自治区、直辖市人民政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。同时，国务院也有明文规定：集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。但是，各地实施过程中，几乎都没有做到这一点，目前的城管人员中，公务员的所占比例不大，甚至其中的一部分却只是从社会上招来的“临时工”。这种行政与事业混编、混岗的现象，既影响了执法的严肃性，又给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来许多难题。
三是职能界定不清。从《云南省城市建设管理条例》相关条款看，依法成立的城市建设监察机构受城建主管部门的委托，履行相应的监管职责，但这些条款，基本上也只是一些原则性的规定，但对城管具有何等执法权，城管人员“出勤”时有哪些检查权、处罚权，其职能与其他职能部门有什么区别等等，在许多问题上都存在模糊不清现象，在法律上仍还是一个空白。2008年12月18日，昆明市成立了昆明市综合行政执法局，并明确行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、房产管理、工商行政管理、公安交通管理、市政管理等各方面的行政处罚权。这一机构的设立，虽然进一步明确了综合执法部门（或者说是城管部门）的管辖事项。但同时我们还应明白，众多处罚权的集中，便涉及到多部法律法规的实施，如果没有一部统一规范的、专门针对这一执法主体的地方性法规对之进行统一规范，处罚执行就会非常困难，执法手段也会变味，执法过程中城管必然会使用一些超越权力之外的手段，而最终导致暴力执法与抗法事件发生。近年来，为促进和保障城管执法机关及其执法人员依法行使职权，一些大城市已专门出台了这一方面的地方性法规，如《北京市城市管理综合执法条例》、《广州市城市管理综合执法条例》，以及《武汉市行政执法责任制工作条例》等。
四是监督机制不完善。履行职责、工作执法缺乏必要的监督，必然会导致某一层面、某一环节上的执法变异；权力没有掣肘，为所欲为便成为可能。１９９６年３月１７日第八届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》，并自１９９６年１０月１日起施行，之后，国务院出台了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，作出开展相对集中行政处罚权的规定，从而纠正了我国多年来行政处罚权责任不清、执法不力的现象。虽然避免了多头管理和重复处罚。但是，我们应该看到，权力越集中，执法“力度”越大，如果缺乏必要的制约，权力必然导致滥用。如昆明市成立综合局后，承担了任务更加繁重了，管理的事项更多了，但在赋予他们广泛职责的同时，却没有从法律角度上设立相应的监督制约机制。如果再加上部分城管人员素质较低，就使得某些“冲突”成为必然。就城管执法方面而言，当前不和谐的因素主要表现为执法人员行为粗暴、态度蛮横、形象欠佳；执法方式简单、缺少人文关怀；执法程序、适用法律随意性大；滥用职权或行政不作为；甚至个别城管执法部门随意下达“罚款指标”，于是出现了以费代罚、创收补费、罚没提成等“乱收费、乱罚款”现象，等等。这一系列问题的根源在于监督机制的不完善，最终导致执法理念出现偏差，致使执法工作容易诱发矛盾甚至是冲突。
上述种种先天性的体制上的不足和法律定位上的空白，造成了城管执法的“权力幻觉”，从而导致城管执法人员对自己的粗暴执法却“浑然不觉”。“城管冲突”屡屡发生，实际上是城市管理缺乏预见性、科学性、合理性所至，全盘否定城管的存在也是不现实的，这些问题更不是“存废”城管所能解决的。所以说，随着依法治国进程的推进和构建社会主义和谐社会，当前已经是“修筑”城管执法 “铁笼”、完善城管执法体制的时候了。只有通过法律定位，让城管执法人员在法定的范畴内严格依法行政，才可能从根本上杜绝和消除城管粗暴执法的恶果。否则，无法可依既不利于对执法人员进行监督,也容易导致暴力抗法现象的发生,进而增加城管执法的难度。
综合上述，笔者认为，目前，迫切需要制定一部针对城市综合管理集中行政处罚的法规，将城管执法范围(执法权限)、执法职能、执法手段、执法程序、队伍建设和监督奖惩等加以明确。只有给城管部门拟定法定职责，才能使城管执法做到“师出有名”，既防止执法主体“滥用职权”，又从法律角度去抑制被执法对象的“暴力护法”。
（云南足球比分网：预算工作委员会 范之能/文）