一、引言
从“刑事政策是权力支持下预防与控制犯罪的公共政策”这一基本命题出发，遵循刑事政策概念界定和学科建构的三定理，立足于广义论的立场、以政策科学为知识背景、运用刑事一体化的思想方法，刑事政策可以定义为，国家基于预防、控制犯罪以保障自由、维持秩序、实现正义的目的而制定并实施的准则、策略、方针、计划以及具体措施的。在笔者看来，刑事政策概念不应该作为一个规范性概念来理解，否则，必定扼杀刑事政策和刑事政策理论的生命力。研究刑事政策概念，不是为概念而概念，不是为了从概念的演绎中获得知识，而是为刑事政策的观察和研究选定一个恰当的起点，作为刑事政策实践与研究的逻辑起点，并为我们比较恰当地划定刑事政策范围以及建立刑事政策一般理论的基本研究范式服务。所以，刑事政策研究不必强求刑事政策概念的规范、统一。
本文从以下两个基本点出发，并且强调这两个基本点，来讨论中国共产党与构建和谐社会理念下刑事政策的决策和执行问题。
基本点之一，刑事政策是一个总称概念，是一个系统整体。刑事政策着眼于未来、强调目的，重视战略、策略、计划、措施，突出过程并用整体性的观点考察相关因素、相互影响、相互作用的复杂关系。因此，不宜将刑事政策归结为单一的中心词，刑事政策概念不是在单称意义上使用，而是作为国家和社会整体应对犯罪的名称，是一个有机整体。 “由于犯罪斗争宏观的战略、抽象的方针(准则)、微观的策略、具体的方法以及与犯罪作斗争的艺术、谋略和智能组成的一个多元、分层而又统一的样态存在体系”。形象地讲，刑事政策是一个由点、线、面结合而成的体，是一个融合了多学科、聚焦了广视域、具备了复合型知识的“体”。
基本点之二，刑事政策是公共政策的一种，以公共权力为支撑。作为一种公共政策，刑事政策围绕着预防与控制犯罪的直接目的，并为着保障自由、维持秩序、实现正义的最终目标而展开，其范围终止于权力所能到达的边际，权力所不能强制、控制、影响或者诱导的领域，不属于刑事政策的范围。既然刑事政策是权力支持下预防和控制犯罪的一种公共政策，那么，我们就需要对支持、影响刑事政策决策和执行的各种权力进行系统分析，进而提出合理地分配权力以及确保各种权力之间相互协调、相互制约，以及将各种权力纳入法治轨道的建议与方案。
二、党与刑事政策的决策
在西方国家，执政党并不以组织的身份介入公共管理活动。执政党在公共政策领域发挥作用的主要渠道是赢得政府后将自己的竞选纲领作为政府施政的依据。在中国，作为执政党的中国共产党在公共决策中占据着领导地位，这为《宪法》所确认，也为政策学者所公认。作为执政党，中国共产党的主要任务是制定元政策，也就是具有根本性、指导性的基本政策，以及关乎基本政策实现的最重要的具体政策。
刑事政策决策需要大量的跨学科的综合性知识，只有建立在丰富知识基础之上的刑事政策决策，才可能是科学的刑事政策决策。
为确保刑事政策决策的科学化，要确保各种知识在刑事政策决策中的充分应用以及学者意见与建议的参与。但笔者认为，事实远未如此。从中央的历次“严打”决定来看，字里行间并没有反映出社会学家、政治学家、犯罪学家、法学家对中央“严打”决策提供的知识支持，以及提供了哪些知识支持。当然，如果我们说中央的刑事政策决策丝毫没有吸取社会科学家和技术专家的意见与建议，也是不符合实际的。事实上，1996年《刑事诉讼法》的修改、1997年《刑法》的修订以及1999年《预防未成年人犯罪法》的制定等，都包含着法学专家们相当多的建议和意见，而这些法律是直接与刑事政策观念相联系的。 2001年4月全国社会治安工作会议强调：“在开展‘严打’整治斗争的同时，要全面落实社会治安综合治理的各项措施。这表明，“严打”政策开始突出其与社会政策的结合，表明决策层日益认识到，“严打”是预防和控制犯罪的前提，但预防和控制犯罪不能仅仅依靠“严打”。应当承认，这基本上符合刑事政策学的基本原理。因为现代刑事政策学的一个重要收获，是对于社会政策的重视与强调。自德国著名学者李斯特提出“最好的社会政策是最好的刑事政策”以来，社会政策对于预防、控制犯罪的重要性得到了广泛的承认，并为实践所证实。刑事决策的名称从“严打”到“‘严打’整治”的变化，在一定程度上反映了这一点。
知识主要表现为人类个体的经验积累和理性提升，知识具有个体性，但是个体总是处于一定之社会关系中的个体。当代社会知识分子中的“个体户”应当受到尊重乃至于敬仰，但是大多数知识分子均受雇于某一社会组织——大学、科研机构等，这些组织应当属于有别于第一部门——政府组织和第二部门——市场组织的第三部门。但是，我国目前的大学和科研机构存在着以下两方面的问题，因而不能充分地保障其中立立场，因而也就难以从根本上充分地确保其所提供知识的客观性、真实性。一方面的问题是，我国的大学和科研机构大都属于国家事业单位，观念上，人们普遍认为“国立”就是“国有”，这些事业单位属于国家(政府)所有，政府想把这些教育、学术机构分开就分开(20世纪50年代)，想合并就合并(最近以来)；人事上，这些事业单位受控于政府，校长、院长等最高行政首脑由政府任命，政府还可以“调拨”其一般工作人员参加下乡“讲师团”、“扶贫工作组”等等；教育、科研经费来源于政府，至少主要来源于政府。所以，这些学术、科研机构整体上不得不依附于政府而不能真正地形成学术自主、自治的精神与传统。尽管也有民办大学和社会科学研究机构出现，但是这些民间学术机构远没有形成规模与实力，而且主要是受政府的行政管理而不是行业自我约束与管理，因而实际上也难免在相当程度上受到政府的控制。另一方面的问题是，我国的大学、科研机构内部并没有形成教授、学者的学术自治，因而教授、学者不能从内部有效地制约本单位对于政府的依附。这些问题的解决，有赖于我国社会改革，但是我国至今在社会改革方面尚无明确的思路。
科学就是生产力，社会的进步有赖于科学的昌明。没有科学不行，但是社会的进步仅仅依靠科学又是不够的，社会的进步还离不开民主。对于人类社会的进步来说，科学与民主好比是人的两条腿，二者缺一不可。刑事政策决策同样既离不开科学，也离不开民主。
刑事政策决策民主化就是要求建立刑事政策决策的民主决策体制和民主活动机制，以保障决策主体在进行决策时能够广泛地利用各种渠道，充分地收集信息，听取各方面的意见，以防止偏见性刑事政策决策。
谈到刑事政策决策民主化问题，我们不能不谈到我国目前的权力格局状况。按照当代市民社会理论提出的社会—经济—国家三元模式，可以将社会划分为政治领域、经济领域和社会领域。政治领域的活动主体是政府及政府组织，经济领域的活动主体是营利组织和作为独立生产经营单位的家庭，社会领域的活动主体主要是各种各样的非营利性组织。与此相适应，可以把权力区分为政治权力、经济权力和社会权力。一个社会的权力格局也就是上述三种权力在三个领域的分布状况。在改革开放以前，政治领域的权力不仅控制了政治领域，而且控制了经济和社会领域。改革开放至今，我国的权力格局发生了相当大的变化。政治权力仍然由政治领域的主体所控制，经济领域的主体已经掌握了较大的经济权力，并开始向社会领域渗透，并掌握了一部分社会权力，但政府仍然控制着相当大的一部分经济权力，社会领域的主体掌握着很少一部分社会权力，但却同时受到政治、经济领域主体的双重控制和抑制。刑事政策是政治统治的工具，当然属于政治领域。我国经济、社会领域的主体在刑事政策决策领域并没有掌握任何权力，但在刑事政策执行领域确实开始掌握一定的权力。
刑事政策属于公共政策的领域，需要凌驾于全社会之上的公共机构的统一安排，这只能是国家。特别是，刑罚权属于国家，国家才是刑罚权的拥有者和刑事处罚权的实施者，有关刑罚的刑事政策必然始终以国家为决策主体，而不可能是经济领域和社会领域的主体。但是，经济权力主体和社会权力主体应当有渠道、有可能通过中国共产党向国家权力系统输入信息，提出政策问题，进行政策诉求即提出政策要求和建议，以影响国家的刑事政策决策。国家机关也会有必要和需要与社会领域主体、经济领域主体沟通与交流。沟通与交流的桥梁需要党组织去架设。刑事政策决策民主化的关键就是，要结合我们国家的实际情况建立起国家通过共产党与社会领域主体、经济领域主体的良好的互动关系。一方面，国家应当规范刑事政策决策体制与制度，强化公开咨询、听证，广纳各方意见，提高权力机关在重大问题上的中心决策作用。另一方面，支持、扶植非政府组织、非营利性组织的发展，逐步改变我国社会领域主体权力过于弱化的特点，推动、扶植社会权力发展，以提高、强化公民参与国家决策的能力，在社会权力发达的情况下，公民就会更多地以组织的形式而不是以个人的形式(这是目前的通常形式)与人大、政府等国家机关沟通与互动。一个公民只有依靠、依赖团体组织而活动，才可能具有力量，才可能真正地形成“院外活动”，才可能真正地伸展自己的意志与意愿从而真正有效地参与对国家机关刑事政策决策的影响。公民个人依靠团体组织向国家机关上书，与公民个人背着行李上访，实在不可同日而语。
一般认为，我党制定的最重要的元政策有两个，一是惩办与宽大相结合的刑事政策，二是综合治理的政策。
惩办与宽大相结合政策源于过去革命战争年代的“镇压与宽大相结合”的政策，在战争年代，其反映了决策者的革命属性。当敌对阶级被消灭之后，镇压与宽大政策便自然地转化为惩办与宽大相结合的政策。
简单地讲，惩办与宽大相结合政策就是惩办与宽大的对立统一。“惩办”与宽大，是对立统一的两个方面，不可分割，不可偏废。”如果要将惩办与宽大相结合政策加以细分的话，这一政策的精神实质概括起来包括，“区别对待”、“宽严相济”、“分化瓦解”、“打击少数、教育改造多数”四条。而在不同的历史时期，这四条具体政策的内容也是不断变化的。1979年《刑法》(第1条)明确地将“惩办与宽大相结合”作为制定刑法的政策根据加以规定。考虑到“惩办与宽大相结合”作为刑事政策，已经具体体现在立法当中，因此，1997年《刑法》删除了这一规定。但是，这一政策对于刑事司法活动以及具体刑事政策的制定和执行都有指导意义。惩办与宽大相结合政策，又通过一系列具体刑事政策，如“坦白从宽、抗拒从严”、“首恶必办、胁从不问，立功折罪，立大功受奖”、“打击少数，争取、分化和改造多数”、“惩前毖后，治病救人”、“从重从快”等加以细化。在中国共产党实现了从革命党向执政党的转变之后，惩办与宽大政策是否也需要发生变化呢?“宽严相济”的提法是否能够替代“惩办与宽大相结合”，以反映中国共产党地位的这一变化呢?
作为我国的一项基本的刑事政策，综合治理政策实际上是一个宏大的政策系统。
但是，我们同时还必须看到，刑事政策始终与权力密切相关，综合治理政策背后是一个复杂的权力之网。预防、控制犯罪的任何策略、手段、措施等都必须依赖权威者运用权力进行理智选择并加以推行。现代“国家—经济—社会”结构中，政府即国家机关已经不能无阻碍地利用自己的权力发动全社会的力量反对犯罪，而只能在一定的范围内实现这一点。政策意味着选择，意味着权威者要“有所为、有所不为”。党和政府的权力同样如此，要“有所为、有所不为”，要“有进有退、进退得当”，国家权力如何进退需要慎重决策。尽管刑事政策始终是获得国家强制性权力支持的公共政策，但是，国家能够使用强制性权力干预社会和公民个人的领域是有限的。而且，没有任何一个政府、一个政党或者一个杰出的领袖能够有效地认识、操纵、控制复杂的“国家—经济—社会”系统，这是由知识的有限性决定的。当前，综合治理意味着中国共产党应当通过各种方法鼓励经济组织、社会组织以及作为复数的“个人”积极参与刑事政策的执行，否则，这一政策始终是难以取得实效的，会仅仅被作为口号而流于形式，缺乏有效之规范性、指导性。国家权力在哪些地方和领域“硬”，在哪些地方和领域“软”，哪些地方和领域需要主要依靠国家权力，哪些领域以及在多大程度上“安全服务”可以主要依靠市场配置，哪些地方和领域需要依靠或者主要依靠社会力量以及怎样依靠社会力量，哪些地方和领域主要需要依靠公民个人的力量，是综合治理政策必须解决的问题。综合治理政策意味着，党不能代替政府，中国共产党始终是领导者；政府是刑事政策的最为重要的执行者，但是政府不能包办犯罪的预防与控制，政府始终是有限政府。
三、党与刑事政策的执行
依据《中国共产党章程》，“中国共产党是全国各族人民利益的最高代表者”，她“全心全意为人民服务”，其领导地位是历史形成的，是几千万烈士的鲜血换来的。《中华人民共和国宪法》序言规定：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。”“一页历史胜过一卷逻辑”，中国共产党的领导地位是不容置疑的。而且，“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下”(《宪法》序 言语)集中力量进行社会主义现代化建设。但是，历史是流逝时间的积累，历史经验表明，“得天下难，失天下易”，国家权力可以因历史眷顾而获得，也可以因历史的推移而失去。其实，毋须太多的论证，人们就能理智地明白：“国家权力对于民意的体现和人民对于国家权力的制约是相对的和有条件的，应具体地和历史地作出分析和评价。过于理想化、不切实际地美化，难免陷于空想主义窠臼，或不免有欺骗、愚弄民众之嫌。”因此，“全心全意为人民服务”的宗旨、以及现在的“三个代表”的思想都是党内从严治党的很高的道德标准，这一标准是党的领导地位之“合法性”乃至于传统的“神圣性”的现实根据。
在刑事政策的执行方面，应当妥当地处理中国共产党的神圣性与世俗性。目前，应当逐步废除党内纪律检查部门使用的强制性调查取证措施——“双规”。因为随着中国共产党从革命党向执政党的历史性重大转变，“双规”日益丧失其合理性。所谓“双规”，是指中国共产党纪律检查机关的案件调查组有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”，是一种调查取证措施，有关个人必须如实提供证据，不得拒绝和阻挠。“双规”，若是单纯地作为一项调查措施，而不影响到被调查人的人身自由，本无可厚非。但是，这种调查取证措施在实践中对于被调查人来说意味着人身自由的剥夺。
以前，党内有“隔离审查”制度，这一制度在残酷的战争岁月对于保证党组织的纯洁性和纪律性，可能是非常必要的。这也符合权力集中与强化的技术规则：通过强化内部服从来赢得外部服从并进而取得强有力的权力。我们不宜认为，党内目前的“双规”是以往“隔离审查”的延续，但是二者观念上的联系恐怕是不好否定的。
法律面前人人平等是我国的宪法原则，并为我国刑法所进一步规定，这一原则要求平等地对待每一个人，反对歧视和不公平的特权。
按照党性原则，共产党党内执行远高于一般人的道德标准和纪律标准，即：对于有地位、有影响、有功劳的人来说，其不仅不能享有特权，相反，应执行比一般人更加严格的纪律。一般来说，政党、团体、公司企业等组织，都有自己的纪律和纪律处分措施，单位的纪律处分具有内部性、单方性以及不受司法审查的特点，但是法律不会允许政党、团体、公司企业等组织拥有控制其成员人身自由的权力，以避免公民沦为这些组织的“私民”。正如罗素所言：“除国家外，法律容许的组织对其成员的支配权力都是受法律严格限制的。……除国家以外，一切组织支配成员的权力都是依靠开除权的，而支配成员的权力严峻到什么程度，则决定于开除所带来的耻辱和经济困苦的大小。”我国《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”根据宪法的上述规定，我国《刑法》第238条规定了非法拘禁罪——禁止非法剥夺他人人身自由，第244条规定了强迫职工劳动罪——用人单位违反劳动管理法规，以限制人身自由方法强迫职工劳动，情节严重的，对直接责任人员，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。“双规”明显地超出了纪律处分、调查措施的范围，实际上是共产党党内的“逮捕”，与宪法和刑法相矛盾。
按照中国共产党的性质和宗旨，中国共产党代表中华各族人民的最高利益，她全心全意为人民服务而没有自己的任何私利，任何一个人加入中国共产党都不是为了现时的报偿，更不是为了谋取个人私利，而是为共产主义理想献身，为人民服务——而且是全心全意地为人民服务。通俗地讲，是为了成为人民的“公仆”，而不是为民做主。但是，中国共产党是一个通过革命夺取政权的政党，因此它一直就拥有即制人身自由这样的权力，在某种意义上讲，这是一种合理的特权。当然，我们始终不应当忘记“十年动乱”期间，“隔离审查”曾经被别有用心的阴谋家所利用。更为重要的是，目前，中国共产党已经从革命党转为执政党，这一历史转变必然要求中国共产党放弃那些因革命而自然享有的“特权”。
长远地看，为了社会主义法治的建立，应当废除党内“双规”措施，不再在党内采取剥夺人身自由的案件调查措施或者其他任何类似的纪律处分措施，这是社会主义法治建设的必由之路。只有如此，才能从根本上防止党内“路线斗争”转化为“你死我活”政治斗争的可怕历史重现，从而也可以避免法律沦为党派斗争的工具。我们知道，“对内和、对敌狠”，一直被作为我国的刑事政策——惩办与宽大相结合的一部分，但是，执行这一刑事政策的实际结果却常常是“对内对外都狠”，“文化大革命”的十年更是登峰造极。这是因为权力的辩证法在起作用，一个对内实行严厉制裁的组织在其对外行使权力时也会以同样的方式进行。中国共产党的领导权来源于其组织的崇高目标——共产主义理想和组织成员即党员的崇高品质——全心全意为人民服务，以及实际的德行，而不是依赖于更不是来源于对组织成员人身自由的控制和支配以获取支配社会的力量。
中国的“法治”是在中国共产党领导下，并主要由她所推进的，推进的过程是在加强党的领导的同时，党在相当的领域逐渐放弃传统的权力，将行政权力逐渐地还给政府，将司法权力还给法院，推动、支持社会自治和公民个人自由与能力的不断增强。中国共产党自下而上地将人民组织起来通过暴力革命的方式获得了政权，又自上而下地推进法治，将自己置于宪法和法律之下成为执政党，将自己的活动逐步纳入法治的轨道，从而最终在中国实现“法治国”的梦想。所以，逐步完善党的领导，将党的领导也纳入法治轨道，是我国刑事政策之权力改造所面临的首要问题，也是我国宪法的根本性问题之一。 （根据有关材料整理）