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地方立法必须向“精细化”转型

田成有 

  赋予地方立法权后,各地普遍有立法的热情和冲动。但是,也存在着泛化的立法倾向,靠积极性立项,工作关系立项,感觉立项,经验立项,长官意志立项,充斥着太多原则性、宏观性、纲要性、倡导性的内容,立法质量不是太高。 

  社会主义法律体系建立后,好比我们建盖起了一座雄伟的大楼框架,现在要对其内部进行精细、细化的装修、装饰。如果说以往的立法比较粗略,注重的是立法的整体性与体系建设,缺乏具体性、针对性、可操作性的精细化规范,那么,今后立法的重心,如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的-----必须“推进立法精细化”,放在细化和可操作上,从粗放型转变为精细化,放在解决好用不好用,管用不管用的问题上。 

  当下地方立法的矛盾,已经不是立法数量不多、内容不多的问题,而是质量不高,内容不管用或不精准的问题。今后地方立法的重心和方向应转向质量型立法、民生型立法、精细型立法上,以实现“精细化的立法转型。 

  在地方立法实践中,所谓“不精细”有如下表现。 

  (一)体例贪大求全。普遍存在追求法规体系和结构完整的倾向,喜欢搞“大而全”的“成套设备”,一些非法言法语的空话、大话、套话写入法规之中,过于注重形式完备,整体上看,气势恢宏,逻辑严密,结构合理,层层递进,但口号性、空洞性、抽象性、原则性的条文很多,“干货”很少或“蜻蜓点水”,和实际对不上号,中看不中用。 

  (二)关键条款粗疏。法规中最主要的内容应是明确管理职责。如何管?谁管?用什么管?法规中对行政主体行政职责的权限规定往往比较原则概括,甚至职责权限规定不明,如“有关部门、相关部门、有关规定”的表述仍然存在,部门难明确,职责难确定,责任就无从追究,容易出现“有利争着管、无利都不管”的扯皮、推诿情形。 

  由于规范原则、概括,导致可操作性、执行性难以得到保障,不得不寄托于出台其他规章或规范性文件来补强或细化,问题还是停摆在原点,导致立法的意义和价值大打折扣。 

  (三)程序规范稀缺。一些法规倡导性的比较多,授权性比较多,兜底性的比较多,而对相关权利义务精细规定的很少。行政相对人处于弱势一方,为保障行政相对人的权利,实现权利与义务的对等,公权力与私权利的平衡,有必要对相对人的权利保障程序做出精细化规定,但法规中,对行政相对人的知情权、参与权、救济权等权利的保障条款规定稀缺、失衡。 

  (四)抄袭、重复较多,特色太少。在纵向上,与上位法内容完全相同或表述完全相似,在横向上,完全“引用”其他地方同类的地方性法规,重复抄袭的比例太多,难以精准反映出各地的立法需求,难以充分体现各地的立法特色。 

  (五)责任条款落空。很多方面的条款,在为数不多的法律责任条款中,有的对行政相对人的法律责任设置力求详细具体,而对行政义务及责任设置则比较简约含蓄,行政责任设置大多比较原则、概括,甚至明显缺失、失衡,从中难以看出责任与义务的对应及衔接,关键的责任要素不清晰,不明确,导致行政责任的虚化和实现不能;具体责任条款中,近一半只规定了工作人员的法律责任,而机关或者部门的法律责任空白。如法律责任条款中均采用“玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊”的概括性表达,责任追究形式也往往以“依法给予行政处分”的格式化规定为主,而对于具体违法行为甚少进行列举,在如何追究责任主体及具体违法行为追究何种责任,可操作性不强。 

  地方立法是对上位法的补充和细化,主要功能在于实施性、地方性和先行性,起到对国家法“拾遗补缺”的作用,地方立法承载着细化、落地、解决实际问题的期待与担当,应走精细化的路子,如何“精细化”呢? 

  (一)立亟需之法。把为什么立法?是否必须立法?是否不得不立法?以及通过立法解决什么实际问题真真正正搞清楚?在法规项目的选择上,严格遵循必要性原则,重点放在对上位法的基准性、原则性、方向性规定上进行充实、扩展、延伸、细化,不能凭感觉立法,靠激情立法,按照现行上位法即可解决问题的,不再进行立法,确实需要进行细化或者补充的,才考虑立法。在立法内容的设计上,重点放在明确相关部门的权力边界、工作职责,体现“具体性”,避免立一些“中看不中用”的观赏性立法。 

  怎么做到?(1)坚持以问题为导向,增强问题意识,把找准重点问题、难点问题、突出问题、具体问题作为立法的切入点、着力点,直面急需解决的实际问题,什么问题最突出,最需要法律加以调整和规范,就立什么法。建立甄别机制,聚焦当地实际,聚焦关键条款,不能为立法而立法,不能让所立之法沦为花瓶、摆设。 

  (2)坚持“宜细不宜粗”的原则,充分考虑法规的可操作性、执行性,从“小切口”入手,缺什么补什么,“有几条立几条”,切口太大,范围过宽,难以深入具体,会成为无实质内容的重复立法。 

  (二)走精简化、轻型化路子。精简体例,集中力量整合、提炼、推敲法规中“关键条款”。怎么做到?(1)简易体例,开门见山,直奔主题,不片面追求体例完美,不贪大求全,不拘泥于体系,不“穿靴戴帽”,不繁文缛节,不照猫画虎,减少“号召性”“倡导性”的规定,做到“小而精”,立符合实际的法,立有效管用的法。 

  (2)抓住关键条款。确保行为模式指引清晰,条文明确具体,内容精准实用,语言简洁易懂,确保通过立法能够督促政府和社会履行应有的责任,能落脚到可执行性上来。 

  (三)内容细实、质量至上。立法是要管长远的千秋伟业,一定要慢,草草审议、匆匆过会,质量不可能高。要树立“质量第一”、“宁缺毋滥”的理念,不能太急。 

  怎么做到?(1)选题精细。不攀比,不跟风,不盲从,选择确有必要、急需规范的事项进行立法,在已有同类法规的前提之下,出台“人无我有,人有我新”的法规,使立法真正符合本地实际需要,具有本地特色,具有针对性、实用性、有效性。 

  (2)内容精细。调整对象和范围清晰、明确,没有模糊或者产生歧义,相关法律主体的权力与责任、权利与义务清楚、具体,没有交叉或者重复,细化原则性规定,减少空泛规定,防止争利和推诿扯皮,避免制度、规范“缺胳膊少腿”,细化行政义务及责任条款设置,让法规真正“有牙有齿”,能成为解决实际问题的“真刀真枪”。