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科学编制严把地方立法“立项”关

田成有 

  一年一度的立法计划编制工作马上就要开始了。一部法规制定的必要性是什么?这样的法规为什么能被立项?在讨论、制定地方性法规立法计划的过程中,这样的问题经常被提及。 

  立项,是立法的关键步骤,是否立项,决定了是否启动相关立法程序。 

  法规立项,不仅关系到法规的数量,更关系到法规的质量,对于立法体系建设起着先导、示范作用。科学的法规立项,能将把握立法质量的关口前移,从源头上防止制定不良之法,遏制过度的立法政绩冲动,激活有限的立法资源,从而确保立法的目标和方向的科学性、有效性。 

  目前,地方立法活动中仍存在单纯追求立法数量,而忽视质量的倾向,对立法项目的把控不够科学、精细。立法项目盲目扩张,只会减损立法权威,降低立法的品质,对地方法治体系建设还具有破坏性作用。 

  如何解决立法资源的有限性与不断增长的立法需求之间的矛盾,将不必要的立法议案挡在门外,使有限的立法资源投入到最有效、最需要的法律制定之中,必须从“立项”这个源头抓起。 

  一、法规立项中存在的问题 

  1、来源单一。从理论上讲,人大各专门委员会、常委会各工作部门、政府、人民法院、人民检察院、工青妇、法学会等单位都可以提出申报项目,代表提出的立法议案也有可能列入立法规划或计划。 

  但实践中,地方立法项目来源的主渠道是政府,绝大部分立法立项都是由地方政府职能部门提出,来源比较单一。甚至有的地方完全凭领导人的主观、经验,凭个人的愿望、喜好提出立法要求,有些部门申报项目不是围绕中心工作,不是从民众需求出发,而是把立项看成是炫耀某种政绩功劳的表现,在申报规划时,竭尽全力争取法规立项,在立项上互相攀比。“政府报什么,人大就审什么”成了多数地方立法沿袭的基本立法模式,“一报就审,一审就过”是多数地方立法的出台路线,社会团体和人大代表所提出的立法建议几乎微不足道。这种状况,一方面削弱了立法视角的全面性,难以做到从全局考虑和有效调控,另一方面也强化了对政府的依赖性,降低了人大的主导性。 

  2、主导不强。人大对立法需求把握不足,缺乏有效的工作机制和专门的信息渠道来掌握立法需求,不能从宏观上、整体上进行深入、系统的分析和研究,立法调研不够,立法预测不强,项目储备不多,工作方法主要是听取政府各部门的汇报,简单地进行汇总,没有科学筛选,对立法资源进行统筹整合的效果不理想。 

  3、定位不准。立法不能很好地反映和预测公民和社会的需求,考虑的主要是有利于本部门的管理和利益,甚至试图使立法立项成为权力分配、利益分配的工具,存在着刻意追求立法速度或者互相攀比的现象,有的片面强调行政管理对立法的需求,而没有充分考虑立法条件是否成熟、可行,有的立法项目只是对中央立法的简单复制,有的是对其他省份立法的简单照搬,而有的则介入了根本没有必要介入的场域,“法必躬亲”。 

  4、标准不清。对立项的必要性、可行性,缺乏充分有效的论证,对什么样的立法项目应该列入,缺乏甄别与筛选,对哪些应该立,不该立,缺乏明确的标准进行取舍、排序,标准宏观、抽象和笼统,主观随意性大。由此出现了两种情形,一是认为立法越多越好,陷入“立法万能论”的误区,导致立法项目数量剧增、重复立法和交叉立法增多,二是社会发展急需的立法事项,相反未能列入立法计划,出现凭感觉立法,凭经验立法,凭长官意志随意立法等现象。 

  5、论证不够。 一是立项论证参与人范围过窄,大多仅仅听取部门论证报告以及相关专家学者意见,对受立法项目影响最多的群众呼声却听之太少,二是立项论证时间安排不足,前期调研不够,立项论证方法单一,是否同意立项,结果未进行明确说明,或者说理不充分,回应机制缺失。深入分析社会发展趋向、预见未来立法趋势的科学预测不够。 

  二、如何补齐短板解决存在问题? 

  按照全国人大常委会委员长栗战书的要求,做好新时代地方立法工作的重点和方向主要是,围绕高质量发展抓好高质量立法;围绕民生和社会治理,抓好惠民立法;围绕生态环保重点,抓好生态环保立法;围绕社会主义核心价值观,抓好弘德立法;围绕区域协调发展战略,抓好协同立法。 

  法规立项,是保证立法质量的初始环节、基础环节,应科学精准从严把关。 

  (一)高质量的价值取向 

  1立法转型:(1)从义务型立法向权利型立法转变,以公民权利为本位,加强以保障公民权利、改善民生为重点的社会领域立法,以尊重和保障公民权利为优先,不减损公民权利,不增加公民义务,不扩大某一部门的权力范围,不缩减某一部门的法定职责;(2)从管理型立法向服务型立法转变,实现由行政管制为主向提供公共服务为主转变,由行政强制为主向行政指导为主转变,由单方行政命令为主向多方协商参与为主转变,通过立法必要性、可行性和合法性论证,确认立法需求的轻重缓急,实现立法资源的合理配置。 

  2、立法基调:发挥地方立法在补充性、实施性、自主性、创制性和专项性的功能作用,注重通过立法能对社会生活起着更基础性的调整作用,对公民权益起着更具决定性的配置功能,着力解决国家法律法规落地生根的“最后一公里”问题,坚持立法速度服从立法质量,急需先立、成熟优先、特色先行、重点突出,成熟一个立一个。 

  3、立法方向:实现由粗放型立法向精细化立法升级,走“小而少”的路子。所谓“小”,即选项的切口要小,不能太宏大、太空泛,尽量减少与国家立法同口径的立法,尽量不重复上位法,尽量不搞“大而全”“小而全”的文本。所谓“少”,就是不搞立法数量攀比,更不搞应景式立法政绩工程,有几条写几条,哪条有用就写哪条,尽量立那些解决问题所需又条件比较成熟的法规。围绕“多立良法,少立空法,不立恶法”的目标,实现地方立法由“有法可依”向“良法善治”的跨越。 

  (二)高标准的项目把关  

  某个项目立不立、立什么、怎么立,要符合基本的立项标准,只有考虑或满足了一些标准,才能减少立项过程中的主观性、随意性和盲目性。 

  1、合法性。在地方立法的权限范围内,所规定的具体内容要与上位法的规定、原则、精神不相抵触。 

  2、必要性。所要调整的社会关系必须通过立法的方式来实现,国家虽已立法,但上位法的规定比较原则,难以适应本行政区域实际需要,民众立法需求较高,能解决政府工作的难点和群众关心的热点问题,能解决社会的突出问题、具体问题。 

  3、可行性。立法所拟调整的社会关系比较明晰,所要解决的主要问题比较明确,并提出了相应的立法对策,所涉及的体制性矛盾已经协调解决,执法者的权利、义务、责任和守法者的权利、义务、责任明确,本地的人力、物力等条件已经具备,已具有现实可行的体制环境,实施操作顺利,能够取得预期立法效果。 

  4、技术性。法规的体例、结构、用语符合立法技术规范,法规要素之间的逻辑结构严密,体例框架协调、文本格式规范、语言表述精准。 

  反过来说,不能列入立法项目的就是,与党和国家现行的大政方针政策及中央的相关要求不相符合,与上位法条文存在大量重复,无具体性或实质性内容,未经过一定的调查研究,条件不具备,或者可以通过其他方式加以解决的,都不得列入。  

  今年,云南澳门葡京赌场:对报送的年度立法工作计划,明确提出要求,必须突出立法重点,体现特色,控制数量,杜绝重复立法,立改废释并重,探索先规章后法规的思路,加强统筹协调。 

  (三)高站位的人大主导 

  立法工作要紧紧围绕党委中心工作统筹谋划,发挥主导作用 

  1、加强调研,全面收集地方立法立项的有关信息。对立法立项需求进行整理分析,听取相关部门的意见,防止和克服谁愿意立谁立、谁有积极性谁立的现象;清晰认识通过立项所能解决的重大问题、实质问题,克服在立项选题方面存在的随意性和受利益驱动安排立法项目的偏向,防止立法供给过分倾向于政府部门;编制好立法项目清单,注重筛选、比较,坚持以问题为导向、急用先立的原则,对一些条件尚不成熟的立法项目坚决不予立项。 

  2、举行高质量的听证会、论证会或座谈会,邀请有关研究立法问题的专家学者,熟悉法律问题的代表、委员,涉及到法规调控领域的相关部门人士,经由说服性、商谈性和论辩性的方式,最终达成理性共识,对立法的思路、框架、重点、难点有清晰的把握,避免简单做出“没意见”的承诺或“赞同”的结论性表态,通过取舍、筛选,最终确立立法规划、计划。 

  3、建立项目库制度、适时调整制度、提前编制制度、循环递补滚动对接制度等,解决被动立法、随意立法和立法规划、计划执行性差等问题。 

  4、培养多元立法需求主体,通过各种党政机关、民间组织和社会团体把立法愿望和需求集中起来,扩大公民参与立法的广度和深度,增强人大专门委员会法规议案的供给能力,抑制不合理的立法诉求,对重大立法项目采取招标投标方式向社会征集法律草案,使立法更加客观、科学、全面反映民意,使法规的制定更能符合大多数人的要求。