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从“加强法制”到“厉行法治”——改革开放40年法治建设历程、成就和经验启示(之一)

今年是改革开放40周年,过去40年,是我国经济社会飞速发展的40年,也是我国法治建设突飞猛进的40年,法治建设与改革开放同步推进、相得益彰。回顾法治建设40年历程和成就、总结经验启示,对全面推进依法治国具有重大现实意义。

改革开放以来法治建设的历史进程



中国特色社会主义法治事业是与改革开放同步启动、相辅相成。1978年12月召开的党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心上来,发出了“加强社会主义法制”的号召,邓小平强调:“搞四个现代化一定要有两手,只有一手是不行的。所谓两手,即一手抓建设,一手抓法制。”十一届三中全会会议公报在党的历史上第一次把法制建设提高到“保障人民民主”的高度,从而开辟了中国人民从“站起来”走向“富起来”的时代。以十一届三中全会为起点,中国特色社会主义法治进程经历了拨乱反正、确立依法治国基本方略、全面推进依法治国三个历史时期。


(一)1978-1997年:拨乱反正,重铸法制权威

 

“文革”结束后,我国面临着经济实力、科技实力与国际先进水平差距进一步扩大等一系列困难和问题,如何拨乱反正、恢复社会秩序是摆在党和人民面前的重大命题,以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体高度重视法制在治国理政中的基础性作用,通过重建法制、恢复司法系统来规范社会秩序。

1978年12月13日,邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话中指出:“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’,不赞成领导人说的话就叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变。所以,应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等,经过一定的民主程序讨论通过,并且加强检察机关和司法机关,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”党的十一届三中全会强调指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。”

面对“文革”期间公检法被“彻底砸烂”、律师辩护制度被取消的局面,“文革”后,我国法治建设的当务之急是尽快恢复和建立遭到严重破坏的司法机构,重建律师制度,制定一批法律,迅速恢复法律秩序和以法律秩序为支撑的社会秩序。

以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体首先通过重建司法系统来恢复社会秩序。在党中央的领导下,1978年恢复人民检察院,明确其职能是维护国家尊严,保障公民基本权利;1979年7月1日,五届全国人大二次会议一天之内通过刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等七部重要法律,恢复了1966年至1976年间被破坏了的社会主义法制原则,被法学界称为中国法治史上著名的“一日七法”。《人民法院组织法》及《人民检察院组织法》,为明确法院和检察院的地位、职权、设置等问题提供了法律依据,同年恢复司法部和律师制度。

1980年9月20日,五届全国人大常委会第16次会议决定成立最高人民法院特别法庭,对林彪、江青反革命集团进行公开审判,从11月20日开庭公审到1981年1月25日作出判决,历时近4个月,开庭42次,严格按照法定程序进行法庭调查和辩论,对林彪、江青反革命集团制造国家和社会动乱的严重罪行进行了彻底清算,充分体现了法律面前人人平等的原则,伸张了正义,恢复了法律的尊严,维护了法制的权威,树立了依法办事、依法治国的范例。

以“一日七法”为先导,我国陆续制定了《民法通则》《行政诉讼法》等一大批重要法律,从此,中国开始修改宪法和制定新的法律。1982年12月4日,总结中国特色社会主义建设中的经验教训,现行宪法正式颁布,这是我国法制发展史上的里程碑事件。1982年宪法继承和发展了1954年宪法的人民民主原则、社会主义原则等基本原则,用国家根本大法的形式,对国家的政治制度、经济制度,对公民的基本权利和义务,对国家机构的设置和职责等重大问题,作了明确规定。1982年宪法的颁布实施,对于发扬社会主义民主、健全社会主义法制,实现国家长治久安、各族人民安居乐业,起到了极其重要的保障作用,成为改革开放以来党领导人民治国理政的总章程。

此后,六届、七届全国人大期间,先后审议通过法律96部,立法重点在适应经济体制改革、对外开放所需要的法律,以及保障公民权利方面的法律。1989年4月《行政诉讼法》的实施,标志着“民告官”的行政诉讼制度的正式确立。在执法和司法方面,人民法院、人民检察院、公安部门依法打击危害社会和经济秩序的各种犯罪活动,开展了声势浩大的“严打”行动,使社会治安明显好转,保障了改革开放和现代化建设的顺利进行。1986年,“一五”普法活动在全国展开,法制宣传教育由此不断加强和深入。

20世纪90年代,随着改革开放的逐步深入,社会主义市场经济得以全面推进,市场经济是法治经济,与经济体制转轨相适应,护航社会主义市场经济的法制建设驶入快车道。1992年10月,党的十四大提出建立社会主义市场经济体制,并且从“建立社会主义市场经济体制的迫切要求”出发,指出要“高度重视法制建设”。1993年12月,八届全国人大常委会第五次会议通过《公司法》,确立公司这个市场主体的法律地位,1996年3月,八届全国人大四次会议通过《行政处罚法》,这是我国第一部专门规范行政行为程序的法律,对于治理当时存在的行政处罚乱象、确保市场经济持续稳定发展起到了保障作用。

从1979年至20世纪90年代中期,先后制定了《刑法》《刑事诉讼法》《经济合同法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察组织法》等维护社会秩序、保障人民权利以及重建司法组织机构的重要法律,我国法制建设驶入蓬勃发展的快车道。特别是“八二宪法”确立的基本制度架构,使改革开放在总体上稳定的社会秩序中渐次展开,走出了改革开放前“运动式”治理的误区,为恢复社会秩序和开展经济建设提供了强有力的法制基础。

 

(二) 1997-2012年:确立依法治国基本方略

 

1997年,党的十五大在总结1949年以来,特别是改革开放以来法制建设经验的基础上,正式提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的目标和任务,将此前的“社会主义法制国家”这一表述改为“社会主义法治国家”,正式将依法治国确立为治国理政的基本方略。这是当代中国法治进程中的又一个重要里程碑,标志着中国法治建设进入快速发展时期。

1997年,党的十五大报告中明确提出,要“进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家”,指出:“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观要求,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保证。”

根据党的十五大提出的依法治国基本方略,全国人大及其常委会进一步加强立法工作,1999年,九届全国人大二次会议通过的宪法修正案,正式将“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”载入宪法。这次会议还通过了《合同法》,对20世纪80年代出台的经济合同法、涉外经济合同法、技术合同法进行整合规范,使我国市场交易规则更加完备。与此同时,保障人权方面立法取得突破性进展,公民合法权益得到更有效的保护。2000年3月,九届全国人大三次会议通过的《立法法》、2001年国务院发布的《行政法规制定程序条例》、《规则制定程序条例》进一步推动了依法行政、依法治国进程。为了履行加入世界贸易组织的承诺,我国大规模开展法律法规清理修订工作,中央政府清理法律法规和部门规章2300多件,地方政府清理地方性政策和法规19万多件,全国人大及其常委会还及时修改了中外合资企业法、中外合作企业法、外资企业法、多个与知识产权有关的法律、海关法、保险法等,进一步完善了我国扩大对外开放的法律环境。

2002年,党的十六大将“依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的重要目标,上升到政治文明的范畴。2006年1月,《公务员法》和中共中央、国务院同年4月印发的《<公务员法>实施法案》施行,实现了干部人事的依法管理,健全了干部人事管理法律法规体系。2006年8月,十届全国人大常委会第二十三次会议通过《各级人民代表大会常务委员会监督法》,对加强人民代表大会制度建设,保障各级人大及其常委会依法行使对同级政府、法院、检察院的监督权,对进一步发挥人大代表作用,都作了明确规定。2007年,党的十七大号召“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”。2010年3月,修改后的全国人大和地方各级人大选举法规定,城乡按相同人口比例选举人大代表,更好体现了人人平等、地区平等、民族平等的原则,进一步完善了中国特色社会主义选举制度。

在改革开放中实行依法治国,必然要推进司法改革。党的十五大首次提出“推进司法改革,从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”。根据十五大的决策部署,在党中央领导下,最高人民法院、最高人民检察院以维护司法公正、提高司法效率为目标,从人民最不满意的突出问题和关键环节入手,以加强权力制约和监督为重点,积极稳妥地进行了司法改革。2002年,党的十六大进一步提出“司法体制改革”命题,要求“推进司法体制改革,按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”。2007年,党的十七大进一步强调要“深化司法体制改革”。

2011年3月10日,在十一届全国人大四次会议上,时任全国人大常委会委员长吴邦国在作全国人大常委会工作报告时庄严宣布:一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,包括1部宪法、236部法律、690多件行政法规、8500多件地方性法规,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面均实现有法可依。中国特色社会主义法律体系的形成,是中国特色社会主义法治建设历程中的标志性事件,为开启全面依法治国新时代提供了前进阶梯。

(三)党的十八大以来:开启全面推进依法治国新时代

 

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设,对全面依法治国作出的一系列重大决策,法治与改革两轮驱动,“法治”成为党中央治国理政的关键词,通过厉行法治不断深化党对治国理政规律的把握,高屋建瓴擘画全面依法治国的总目标和路线图,提升立法质量,颁布实施民法总则等20余件法律,加强了食品安全、环境保护、消费者权益保护、知识产权、反不正当竞争、国家安全等方面的立法,为事关民生、社会公正、国家长治久安关键领域的改革发展提供了法律依据;依法建立了政府权力清单和责任清单制度,强化了问责制度,实现对行政决策程序的刚性约束,以推行人性化基层执法为切入点,满足人民群众对执法机关公信力需求,让法治政府建设步履坚实;着力破解影响司法公正、制约司法能力的深层次问题, 对深化司法体制改革作出了系统化的顶层设计,执法司法规范化建设进一步加强,以司法责任制改革为核心深化司法体制改革,建立司法人员分类管理、法官独立审判、司法人员职业保障等一系列具体制度,开辟了“让审理者裁判、由裁判者负责”的中国特色社会主义司法新局面……全面依法治国沿着既定道路砥砺前行,使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

党的十八届四中全会正式提出全面推进依法治国。以此为标志,中国特色社会主义法治逻辑向更大广度和深度推进。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》旗帜鲜明地指出:“依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。”党的十九大报告进一步提出了“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”的重要论断,在重申法治对于改革开放与中华民族伟大复兴的重要保障作用的基础上,进一步将法治升华为中国特色社会主义的本质要求。这意味着,“全面依法治国”已深入中国特色社会主义的内在逻辑,坚持和推进“全面依法治国”成为建设中国特色社会主义的题中应有之义和不可或缺内容。(未完待续)